社會工作參與社區治理的行動策略

王楊

摘 要：社會工作可以通過提供有效服務參與社會治理。然而，由于結構張力和路徑依賴，社會工作介入社區治理也存在現實困境，需要更為有效的行動策略。通過對全國首個城市“慈善社區”試點創建項目的個案分析，可以看出，社工機構通過進入、服務、互動的全過程行動策略，可以實現融入社區、促進社區治理創新的目標。社會工作應立足于解決社區“共同體困境”，著力構建社區合作網絡，推動內生型社區治理的實現。

關鍵詞：社會工作；社工機構；社區治理；行動策略

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）07-0077-05

社會工作參與社會治理具有服務性特點，提供有效服務是社會工作參與社會治理的基本途徑，促進社會治理創新和善治是社會工作參與社會治理的重要目標。①繼黨的十八屆三中全會提出創新社會治理、改進社會治理方式后，李克強總理在2015年政府工作報告中提出發展專業社會工作，社會工作迎來了新的發展機遇，社會工作參與社會治理也得到了更多的關注。近年來，在民政部及各地促進民辦社工機構發展的政策支持下，專業社會工作參與社會治理已經從社工教育者及學生的個體化參與發展為當前的組織化參與階段。自2003年上海成立全國第一家社工機構至2015年年底，我國民辦社工機構已達4686家。②大量民辦社工服務機構承接政府購買的社工服務項目，將其“落地”于社區，參與到社區服務中。社工機構融入社區是社會工作有效參與社區治理的關鍵，在這一過程中需要社工機構采取相應的行動策略。有學者指出，社會工作參與社區治理不僅是一個制度化嵌入的過程，也是積極行動的過程，在這一過程中，因為制度和資源的約束，社會工作需要發展出自己的一套行動策略。③目前，由于目標差異、非平等合作關系和政府潛在的維穩思維等，社工機構參與社區治理面臨著一些結構性的挑戰。一方面，社區行政化色彩濃厚，自主性不強。另一方面，社工機構的發展處于初級階段，欠缺服務能力和行動策略。這些都在一定程度上導致了部分社工機構被社區接納和認可的程度不高，社會工作在社區治理中發揮的作用有限。鑒于此，本文以一個較為成功的社工機構——Z社工機構（以下簡稱Z機構）與T社區合作實施全國首個“慈善社區”試點項目的個案④為例，深入探討社會工作參與社區治理的行動過程和行動策略，以期對社會工作參與社區治理的研究與實踐提供一些有益的參考。

一、社工機構參與社區治理的行動過程

一般認為，外來機構介入社區服務的過程是為實現介入目標而實施的一系列連貫的步驟以及運用的相應的方法和技巧。這一過程可以作為行動過程來理解，分為探索期、策動期、鞏固期和檢討期。具體來說，一是準備與探索階段，二是動員與組織階段，三是推展與鞏固階段，四是檢討與反思階段。⑤

就Z機構與T社區的合作來看，首先需要了解Z機構參與T社區治理的背景及起因。Z機構是由原北京市朝陽區某社區居委會副主任（后作為Z機構的法人及總干事）及北京市某高校教師于2012年共同發起成立并在朝陽區民政局登記注冊的民辦非企業單位，目前全職工作人員有近百人。該機構的服務宗旨是推廣先進社會工作理念，傳播慈善公益文化，提升社區發展能力，服務和諧社會建設。與T社區的合作起因于2014年年初Z機構申報北京市社會建設專項資金購買社會組織服務項目——全國首個“慈善社區”試點項目并成功獲批。這一項目的定位決定了Z機構必須與一個社區合作，Z機構當時也面臨辦公和活動場地短缺的困難。于是，在項目執行中，Z機構最先要考慮的問題就是項目在哪里“落地”。經過選擇，Z機構最終將目標鎖定在T社區。T社區面積為0.6平方公里，轄區居住人口合計5500戶、13000多人。作為朝陽農村最早邁向城市化的社區之一，T社區具有非常典型的“首都式”城鄉結合部的特征：高樓與平房互相“輝映”，農民、居民與流動人口相互混居。因為地理位置優勢，除了鄉鎮企業外，這里還“散居”著國有企業、上市公司，是一個多元社區。⑥

在參與社區治理的背景下，社工機構的介入應強調其與社區合作的過程。Z機構嵌入社區治理，首先需要與T社區管理服務體系建立良好的合作伙伴關系，這是獲得介入空間的關鍵。其次，Z機構需要深度介入社區服務并體現專業作用，在社區服務中的動員與組織是取得服務效果的重要環節。另外，Z機構參與社區治理應當致力于社區治理體制的創新，在建立關系、動員與組織之外，與社區內部各主體的互動和影響也是重要環節。因此，本研究主要探討準備探索階段、動員組織階段和推展鞏固階段中社工機構進入、服務及互動過程的行動策略。

二、社工機構的行動策略分析

1.進入策略：借助個人關系網絡獲得政治機會結構

Z機構在將T社區設定為合作目標社區后，其需要解決的第一個問題就是如何進駐T社區開展合作。為保證順利進入T社區，Z機構采取了一定的行動策略。Z機構負責人多年從事社區工作，有一定的政府和社區關系網絡。她通過私人關系找到該地區負責社區建設工作的領導商量“慈善社區”的“落地”問題。經過商定，Z機構以項目服務換場地的方式，通過地區領導出面向T社區推薦其合作項目。不久，T社區同意與Z機構合作。為便于項目的開展，T社區為Z機構提供聯合辦公場地。由此，Z機構正式進駐T社區。

顯然，在進駐社區的過程中，Z機構運用的策略是通過個人的政府關系網絡形成一種政治機會結構，以獲得合作關系的迅速達成。所謂政治機會結構是指由社會結構變遷帶來的各種政治權力關系變化的總和，它對集體行動者形成一定程度的限制，從而提高或降低社會運動所需花費的成本。社會網絡理論認為，關系網絡是一種社會資源或社會資本，不同類型的關系網絡在個人的經濟行動、問題解決等過程中發揮作用。社會資本分為一般性和政治性兩類，其中來自政府組織的網絡成員聯系被視為政治社會資本。在機構進駐中，Z機構負責人以其所有的政府關系網絡（政治社會資本）建構了一種政治機會結構，促成了Z機構與T社區合作關系的建立。T社區書記指出：“項目的源頭是辦事處領導引進的，如果領導不批給它（Z機構）在咱們T社區設個辦公地點，T這個地界寸土寸金，給它（Z機構）辟出一個地兒是很不容易的。剛開始合作時我確實不了解什么是社工機構，實話實說，如果沒有地區辦事處領導的介紹，我根本不知道它（Z機構），也不會輕易合作。因為現在這種合作風險太多了。這個項目能夠成功，和領導重視支持也是有關系的。”endprint

可見，在社區行政化色彩仍然比較濃厚的背景下，這種通過個人的政府關系網絡形成政治機會結構的策略為社工機構進駐社區提供了較大的可能性。一方面，政治機會結構縮短了合作雙方建立信任關系的時間，降低了合作風險的預期，特別是對社區來說，“有上級政府的保證”使其不會有太多的擔憂。另一方面，政治機會結構增強了合作雙方獲得“收益”的預期。上級政府部門的推薦使社區居委會負責人產生了合作可能帶來成績的預期。經由政府官員的介紹和支持，也增強了機構項目執行及合作成功的信心。

2.服務策略：資源動員與社區資產為本

Z機構進駐T社區后，與T社區的合作主要圍繞著“慈善社區”項目進行。從T社區書記對其社區與Z機構合作前期情況的評價來看，她認為機構項目很多，投入到“慈善社區”項目的時間和精力不足，服務給社區帶來的效果不明顯。這使她對項目合作產生了一定的疑慮。可以說，Z機構需要解決的關鍵問題是如何通過服務贏得社區的信任。

資源依賴關系影響組織與環境的關系，對非營利組織與社區的關系產生重要影響，因此資源動員對社會組織至關重要。此資源動員并非進行社會運動中的資源動員，而是關注地區性非營利組織匯聚、組織其可運用的各類資源并投入到社會服務中的過程。這些資源包括財力、人力、資訊等資源以及道德情感上的支持性資源等。為獲得社區的信任，Z機構在服務中采取的第一個策略就是廣泛動員各類資源，以獲得社區對自身服務能力的認可。一方面，因Z機構獲得的政府購買項目經費較少且為補貼性質，其必須動員更多的財力、人力資源以保證項目的效果。于是，Z機構向一些外部伙伴尋求支持。比如，通過對社區活動冠名的方式，獲得部分單位對服務活動的經費贊助和物品提供；邀請各類專業人士就項目內容進行授課培訓，提供社區教育與就業促進服務等。另一方面，為擴大社會關注度，獲得更多的支持性資源，Z社工機構借助全國首個“慈善社區”這一新聞熱點，廣泛邀請媒體和相關政府部門關注、參與項目活動，盡可能擴大項目的影響力。Z機構從外界獲取物資、教師和媒體等資源，同時調動機構內部的專業資源，投入到“慈善社區”項目中，這種強大的資源動員能力有助于建構社區對機構的資源依賴框架，增進社區對機構解決問題能力的信任，促進合作的開展。T社區書記指出：“她們整合資源的能力比較強，比如師資方面，她們在媒體方面的資源也比較多，比較會宣傳。社工機構來后，從文字上、宣傳上給我們增彩增亮了。”

需要指出的是，通過精英動員為社區注入資源的作用只是停留在與社區建立關系的階段，要實現參與社區治理、推動社區建設的目標，就必須以“慈善社區”作為切入點進行有效的服務設計。為此，Z機構采取了第二個策略，即以社區資產為本的服務策略。Z機構認為，雖然T社區構成的復雜性使其社區治理的難度倍增，但T社區也有許多優勢和資源。一個很明顯的優勢就是T社區有著較好的慈善基礎。在項目啟動之時，T社區已有六、七支志愿服務隊伍，擁有非常好的群眾基礎，開展過很多服務，帶動了一部分居民參與到社區建設中。同時，T社區居委會和黨委的負責人有創新的思路和做出工作成績的干勁，社區兩委一站（社區黨委、社區居委會和社區服務站）的工作人員對社區服務也有較大的熱情與責任感。于是，Z機構從T社區內部資產優勢出發，充分挖掘社區內個體（居民志愿者）、團體（志愿者組織）、組織（社區居委會及駐區單位）的力量，設計了“善客傳習坊”、“善客行”創意集市、“社區慈善日”等系列活動，希望借此開展社區居民的慈善行動，動員志愿者和社會組織等力量參與“慈善社區”的創建，提高社區居委會的參與及合作信心，充分挖掘社區的慈善潛能和內部治理能力。具體而言，“善客傳習坊”活動主要是通過慈善活動參與者的親身經歷，用真實感人的慈善故事向大眾介紹、宣傳慈善理念和活動經驗，鼓勵人們從自身做起、從小事做起，主動參與慈善活動。“善客行”創意集市活動則是通過創意手工制作、愛心義賣、環保置換、公益體驗等方式，為社區居民、公益機構、公司企業等搭建體驗慈善文化、踐行公益理念的平臺。“社區慈善日”活動是T社區將每月21日定為“社區慈善日”，在那一天，社區會組織轄區中有愛心的超市、理發店、飯店、影樓等社會單位參與慈善活動，為困難居民提供免費送餐、理發、清洗油煙機等多項公益服務。⑦

從專業視角看，Z機構的服務策略摒棄了傳統的“社區需求或社區問題”取向，轉而采用優勢視角，充分重視本地資源的運用與整合。在社區服務中，以社區資產為本，以社區現有資源和優勢為介入重點，包括居民、正式組織和當地居民團體等方面的資源，培養本地居民及團體解決問題的能力。這種服務策略有助于激發社區活力，真正實現社區的良性發展。通過動員外部資源，調動自身資源，同時深入挖掘社區本地資產，Z機構通過資源之間的互動，使優勢資源相互強化。正如T社區書記所說：“我們社區有很扎實的領導班子，我們的基礎很好，作為她們來說，她們有專業的人士、專業的知識、更多的資源，我們結合得比較好，這是強強聯手，她們也很厲害、我們社區也很厲害，如果說她厲害我不厲害，我們社區沒有好的基礎，她們也做不起來，如果說我們很好，她們什么點子也沒有，也是一紙空談。”

3.互動策略：社區代理人與關系驅動

社會工作參與社區治理不僅僅限于提供服務本身，創新社區治理強調社區內各主體的積極參與和協調互動，注重社區內部凝聚力的重建和社區自我發展能力的提升。因此，促進社區互動關系是對社工機構更高層次的要求。就“慈善社區”項目來說，Z機構通過發掘和培育社區代理人及關系驅動策略，嘗試推動社區內部自我發展能力的提升，以選擇和培育社區代理人來動員社區的多元參與。如上所述，機構自身資源與外部資源、社區資源的互動形成了資源的相互強化和持續開發。然而，社區內部的資源豐富而零散，包含人力、財力、文化等諸多可利用的資源，這些資源有著較強的異質性。如果機構逐個接觸和挖掘這些資源并與之互動和交換，會產生較高的時間成本，影響服務效率。于是，Z機構采取了發展和培育社區代理人的策略。這些社區代理人掌握社區中的部分資源，或者可以通過一些渠道獲得社區中的部分資源，他們是社區網絡中先天的或后天的重要行動者（見表1）。Z機構通過選擇或培育社區代理人，并與之進行資源互動，來提高社區服務效率，同時動員社區多元主體的參與。endprint

從表1可見，Z機構選擇的社區代理人基本上覆蓋了社區內各類主要的行動者。其中，社區居委會和社區服務站作為社區管理服務系統的代表，是社區的權威行動者，是社區事務法定的參與者和組織者，有較強的社區資源動員能力。同時，Z機構還專門針對作為自組織行動者的志愿者隊伍和作為精英行動者的社區骨干志愿者進行培育，他們是社區內自下而上自組織和精英的力量，擁有自組織網絡和社區動員能力，可以成為社區事務的積極參與者。此外，Z機構還吸納了另外一個非常重要的單位行動者——駐社區單位，將它們吸收到“慈善社區”項目建設中。由于社區的地域性和單位的自主性，駐社區單位對社區事務的參與很容易被忽視也難以被動員。通過“人人參與慈善”的切入點，Z機構將駐社區單位發展為代理人，使其參與到社區治理中。

隨后，Z機構從關系驅動出發搭建平臺，調動社區代理人之間的互動，激發社區的內在發展動力。積極挖掘各個代理人的內部需要，將各個主體吸引到合作關系中，以建立關系或促進關系為出發點，以合作項目及合作關系為切入點，以滿足社區內部關系發展為目標，搭建了多個社區內部互動的平臺。例如，動員社區內各類慈善組織和駐區單位成立“善客聯盟”，共同參與社區慈善公益事務的討論；成立T社區“善客基金”，號召駐社區單位在基金平臺以各種形式參與到社區慈善事業中。關系驅動（relationship driven）是社區發展的一種策略，是指社區發展需要不斷建立當地居民、團體和機構內部及其之間的關系。社工機構將關系驅動作為其參與社區治理的策略，通過搭建平臺促進社區內部主體建立互動關系，培養社區內部居民、單位、團體共同參與、互動協商、自我解決問題的能力，充分調動社區自我發展的潛能。在T社區訪談中，其書記指出：“從我們社區這塊，如果說沒有這個項目的推動，我們也缺乏去轄區單位募集善款的勇氣，原來去轄區單位募集善款的這種行為，別管臉皮薄也好，怕人家拒之門外也好，確實沒敢嘗試過。為了這個項目，為了謀取更多的資源，我們真是深入到轄區單位，去倡導慈善的理念。原來我們與轄區單位只是在工作上、治安管理上的協作，‘慈善社區項目使我們在參與社區共建方面邁出了一大步，讓我們感覺到我們的潛力是無限的。”

三、結論與討論

從上述Z機構與T社區共同創建全國首個“慈善社區”項目的實踐可見，社工機構通過進入、服務、互動的全過程行動策略，實現了融入社區、促進社區治理創新的目標。在進入階段，社工機構廣泛借助個人社會關系網絡，特別是其與政府的聯系，形成政治機會結構，促成機構與社區迅速達成合作關系。在服務階段，社工機構通過廣泛動員各方資源，建構專業優勢及社區對機構的資源依賴框架，促進信任關系的建立，推動合作順利開展。同時，通過以社區資產為本的策略，充分聚集社區內部資源，挖掘社區內部力量，擴大服務效益，實現合作共贏。在互動階段，社工機構通過選擇和培育社區的重要行動者作為代理人，動員社區多元主體參與社區治理。另外，機構通過關系驅動適時搭建平臺，調動社區代理人之間的積極互動。這一系列的行動策略有助于社工機構被原有社區體制所接納，更好地融入社區。

應當看到，作為社會工作全面參與社區治理的一次嘗試，“慈善社區”項目中社工機構的一些行動策略具有探索性和局限性。社工機構與上級政府機構的關系在其進入社區及合作中產生較大的作用，這并非社工機構的自主性策略，對一般的社會工作參與策略而言，并不具有普適性。然而，通過對這一探索性案例的初步研究，仍然可以得到關于社會工作參與社區治理行動策略的一些基本認識。

社會工作參與社會治理是政府在社會治理系統創新過程中對一種新的社會制度和結構的吸納，新社會治理體制的形成需要政府與社會在價值普遍性方面做出努力⑧。對于社會工作而言，這一努力是從行動到制度的過程，通過積極的行動策略深度介入社區服務和社區事務，融入社區，發揮專業作用。社會工作參與社會治理雖然表現為嵌入性特征，但是社會工作參與社區合作治理應以促進內生型社區共治為目標。第一，社會工作應立足于解決社區“共同體困境”，培育社區內生動力。一個缺乏公共精神、缺少公民參與和人際信任的社區是難以真正實現多元主體共同治理的。社會工作應當通過專業介入幫助社區發現社區資源和潛能，促進社區內部建立良性互動關系，增加社區社會資本，推動內生型社區治理的實現。第二，社會工作應著力構建社區合作網絡，激發社區內在活力。應該明確，社會工作的參與是無法解決社區的全部問題的。為促進社區自下而上的自我治理，需要從建立一個共同的理念和目標入手，通過廣泛供給資源、動員資源和整合資源，逐漸形成自外向內的社區合作網絡，發現和培育社區內部治理主體，提升其治理能力，最終推動社區自我治理。

注釋

①⑧王思斌：《社會治理結構的進化與社會工作的服務型治理》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2014年第6期。

②《“2015年度中國百強社工機構”榜單發布》，公益中國網，http：//www.pubchn.com/news/show.php？itemid=87905，2016年3月15日。

③陳為雷：《從關系研究到行動策略研究——近年來我國非營利組織研究述評》，《社會學研究》2013年第1期。

④文中資料主要來自對Z社工機構與T社區主要負責人的半結構化訪談，對項目活動的參與式觀察以及來自媒體、機構和社區渠道的二手資料。

⑤夏建中：《社區工作》（第三版），中國人民大學出版社，2015年，第24頁。

⑥《構建慈善社區 推進社區建設》，《北京社區報》2014年4月11日。

⑦張博：《社區與社會組織合作打造全國首個慈善社區》，公益時報網，http：//www.gongyishibao.com/html/yaowen/7097.html，2014年9月30日。

責任編輯：海 玉

Abstract：Studies suggest that the governance with the participation of social work should be service-oriented governance by providing effective services. However， due to the structural tension and path dependence， there are difficulties for social work involved in community governance. Therefore， social work needs more effective action strategies. By analyzing the case，social work institutions may take action strategies through the whole process of entering， serving and interacting to promote the community governance innovation. Social work should be based on solving the dilemma of forming a community， building a cooperation network in the community， and promoting the realization of endogenous community governance.

Key words：social work； social work institution； community governance； action strategiesendprint