行政聽證制度的效力研究

田芳

摘 要：隨著法治建設(shè)的發(fā)展，民主化進(jìn)程的加快，公民的法律意識(shí)的增強(qiáng)，越來越多的公民開始主張自己的權(quán)利。行政聽證制度即是民主化的重要標(biāo)志，又是公民行使自己權(quán)利的途徑。但是由于我國不同于西方國家的國情，在實(shí)施行政聽證制度的過程中出現(xiàn)一系列的問題，其中聽證的效力受到多方關(guān)注，本文集中探討聽證的效力的現(xiàn)狀及有關(guān)問題的解決方法。

關(guān)鍵詞：行政聽證制度；行政聽證效力

1 行政聽證制度的理論基礎(chǔ)

在世界范圍內(nèi)，聽證最早產(chǎn)生于司法領(lǐng)域，來源于英國的自然公正原則。其基本內(nèi)容是：“任何參與裁判爭(zhēng)端或者裁判某人行為的個(gè)人或機(jī)構(gòu)，都不應(yīng)該只聽取起訴人一方的說明，而是要聽取另一方的陳述；在未聽取另一方陳述的情況下，不得對(duì)其實(shí)施懲罰。”[1]隨著這一原則在司法領(lǐng)域作用的加強(qiáng)，該原則對(duì)于法治建設(shè)的意義也逐漸顯現(xiàn)出來，聽證制度也因此被引入立法和行政領(lǐng)域。

在現(xiàn)代，行政聽證制度是行政程序法的重要制度之一，各個(gè)國家基于本國自身的國情設(shè)立行政聽證制度，因此，在不同國家，行政聽證制度的理論淵源也有所不同：

首先是英國的自然公正原則，該原則是行政聽證制度的最初發(fā)源地。雖然自然公正原則在英國最初僅適用于司法領(lǐng)域，但是由于英國是判例法國家，并且在僅有的成文法中未對(duì)該原則的適用范圍做明文規(guī)定，因而在之后的法律實(shí)踐中，法官們將該原則的適用范文不斷擴(kuò)大，最終使該原則進(jìn)入行政程序中。這一原則始終包含兩個(gè)最基本的程序規(guī)則“（1）任何人或團(tuán)體不能作為自己案件的法官，（2）任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽取對(duì)方意見，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。”[2]由此可看出，在英國要聽取另一方的意見，未聽取對(duì)方意見或未經(jīng)對(duì)方辯護(hù)而作出裁判是無效的。所以，英國的自然公正原則是其行政聽證制度的理論來源。

其次是美國的正當(dāng)法律程序原則。美國的這一原則包含程序和實(shí)體兩方面的內(nèi)容，前者主要指在做出可能影響當(dāng)事人利益的決定前必須嚴(yán)守法律程序從而保障程序上的公正；后者主要指立法過程中必須依照法定程序立法。行政聽證制度本身是一種行政程序制度，因而正當(dāng)法律程序原則是行政聽證的理論來源。

再次是德國的依法治國理論。德國的依法治國理論最初僅是形式上的，只要行政機(jī)關(guān)未違反法律的規(guī)定就無需為自己的行為負(fù)責(zé)。在經(jīng)過長期的發(fā)展后，德國的形式上的依法治國才逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的依法治國。德國承認(rèn)了依法行政的原則，對(duì)于行政機(jī)關(guān)做出有可能損害相對(duì)人利益的決定前，相對(duì)人享有聽證的權(quán)利。

最后是我國行政聽證制度的理論來源。我國行政聽證制度是從國外引入的，而非從本國自身發(fā)展起來的。曾有學(xué)者說“民主政治的理性表現(xiàn)就在于程序的理性，而民主的可貴，尤其表現(xiàn)在程序的正義。如果程序不夠周延或者有違正義，就無法真正達(dá)到民主政治之目的，因此民主社會(huì)特別強(qiáng)調(diào)程序的價(jià)值。”[3]因此，民主和程序是不可分割的。民主要求公眾參與到行政過程中，行政聽證制度則為公眾參與行政提供了一條通道，公眾能夠發(fā)表自己的意見、為維護(hù)自己的利益而進(jìn)行辯論，實(shí)現(xiàn)民主。當(dāng)前我國正在建設(shè)法治社會(huì)，大力發(fā)展民主，并且我國憲法規(guī)定了人民民主的原則，我國行政聽證制度的設(shè)立是符合我國國情和憲法精神的。

2 我國行政聽證效力的現(xiàn)狀

現(xiàn)代程序法上的聽證是廣義的聽證，幾乎涉及行政領(lǐng)域的各個(gè)方面、范圍十分廣泛。有學(xué)者對(duì)行政聽證制度的含義作了界定“所謂行政聽證制度是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件或作出直接影響利害關(guān)系人權(quán)利、義務(wù)之決定前，廣泛聽取有關(guān)人士的意見，以使決定公正、合理的程序性法律制度。”[4]我國對(duì)行政聽證制度的法律規(guī)定較為分散，分別規(guī)定于《行政許可法》、《行政處罰法》等不同法條中。雖然沒有統(tǒng)一的規(guī)定于一部法律中，但行政聽證制度仍是由法律明確規(guī)定的，違法規(guī)定是需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的，是具有法律效力的。

1.我國行政聽證效力的價(jià)值

第一，理論上行政聽證制度符合世界發(fā)展潮流、適應(yīng)我國法治建設(shè)和民主化進(jìn)程的需要，是基于我國國情而設(shè)立的一項(xiàng)程序性制度，具有重大意義。首先，就行政聽證制度本身來講，從世界各國實(shí)踐中可以看出這一制度具有很高的優(yōu)越性，不僅能夠體現(xiàn)程序正義，而且能夠通過保證程序正義從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，同時(shí)還保障了公民參與行政，促進(jìn)了民主的發(fā)展。行政聽證制度能夠?yàn)槲覈壳暗姆ㄖ谓ㄔO(shè)事業(yè)和民主化進(jìn)程作出巨大貢獻(xiàn)。其次，有助于公眾參與行政和行政機(jī)關(guān)裁量的均衡。法律對(duì)行政聽證制度的規(guī)定既是行政相對(duì)人享有的監(jiān)督行政主體的權(quán)利，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取行政相對(duì)人意見、舉行聽證的義務(wù)的規(guī)定。聽證制度通過行政相對(duì)人對(duì)行政主體的監(jiān)督來制約行政機(jī)關(guān)自由裁量的行使，同時(shí)也有利于公眾參與行政。因此，行政聽證制度能夠通過聽證的形式來保證公眾參與行政并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，以確保行政機(jī)關(guān)合法行使自由裁量權(quán)，使公眾參與行政和行政自由裁量之間得以均衡。再次，有助于增強(qiáng)行政效率。行政聽證是在事前聽取相對(duì)人意見的一種程序性制度，在還未作出可能損害相對(duì)人的利益的決定前，由相對(duì)人發(fā)表意見或?yàn)樽约哼M(jìn)行辯護(hù)。盡可能的維護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，減少行政機(jī)關(guān)的違法行為，從人提高行政效率，避免了事后救濟(jì)。這樣也有助于減少行政成本。最后，行政聽證制度也是一種公眾意見表達(dá)渠道，有助于行政機(jī)關(guān)真正的了解公眾的需求和要求，改善了過去一切事物均由行政機(jī)關(guān)拍板決定的情形。

第二，實(shí)踐中，我國行政聽證制度的效力卻大打折扣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出其理論上應(yīng)有的效果。目前我國行政聽證制度雖然有法律明文規(guī)定，具有法律效力，但在實(shí)踐中卻常常避免使用或者僅流于形式。聽證制度自身的優(yōu)越性完全沒有發(fā)揮出來。同時(shí)由于使用過程中出現(xiàn)的諸多問題，使得該制度有時(shí)甚至?xí)档托姓剩魅豕妼?duì)行政機(jī)關(guān)的信任程度。不過，該制度在中國的出現(xiàn)始終是一種進(jìn)步的表現(xiàn)，表明了我國行政領(lǐng)域未來的發(fā)展趨勢(shì)，也是對(duì)建設(shè)法治社會(huì)、民主化的必要嘗試。

2.我國行政聽證效力存在的問題

我國行政聽證在其效力方面所面臨的問題實(shí)際上就是如何能使聽證發(fā)揮其真正的作用，確保實(shí)質(zhì)上的正義。

我國行政聽證效力的發(fā)揮受到局限，究其原因主要有如下幾點(diǎn)：第一，當(dāng)前，我國雖然致力于建設(shè)法治社會(huì)，但起步晚，現(xiàn)在在行政執(zhí)法過程中仍是重實(shí)體、輕程序，行政機(jī)關(guān)仍處于管理地位。在實(shí)踐中，行政聽證發(fā)揮的作用仍有待加強(qiáng)，需要更加充分的聽取群眾的意見；第二，公民的法律意識(shí)比較薄弱，沒有積極的去維護(hù)自己的權(quán)利，公民基于這樣那樣的原因往往會(huì)忽視掉自身有要求聽證的權(quán)利 第三，我國聽證制度法律規(guī)定分散，不統(tǒng)一，沒有形成體系。目前，我國行政聽證制度分散的規(guī)定于多部單行法律文件中，如《行政處罰法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《價(jià)格法》、《行政許可法》、《立法法》等。而這些法律由于各自調(diào)整不同領(lǐng)域的內(nèi)容，因此，雖然都規(guī)定了行政聽證制度，但彼此間仍存在差異，甚至彼此之間還有矛盾。此外，雖然上述多部法律、法規(guī)中都規(guī)定了行政聽證制度，但是缺乏具體的操作性規(guī)范，實(shí)用性較低。例如《價(jià)格法》中完全就沒具體的聽證程序規(guī)定，《行政許可法》等雖然有程序性規(guī)定但可操作性低，缺少對(duì)聽證主持人的權(quán)利、義務(wù)，舉證規(guī)則，聽證筆錄的內(nèi)容、效力等的規(guī)定；

3 我國行政聽證效力問題的解決

加強(qiáng)法治建設(shè)，建設(shè)服務(wù)政府，立足于我國的基本國情，逐漸改變傳統(tǒng)上重實(shí)體、輕程序的觀念，使實(shí)體和程序并重。通過改善法治環(huán)境，轉(zhuǎn)變實(shí)體至上的傳統(tǒng)觀念，使得行政機(jī)關(guān)認(rèn)真對(duì)待行政聽證，從而促使聽證的效力得以真正發(fā)揮。

注重提高公民自身法律意識(shí)。在當(dāng)前我國行政機(jī)關(guān)仍處于管理地位的情況下，公民為維護(hù)自身的合法權(quán)益要認(rèn)識(shí)和了解法律，能夠運(yùn)用法律賦予自己的權(quán)利維護(hù)自己的利益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法行使行政權(quán)力。所以，公民應(yīng)學(xué)會(huì)主張要求舉行與自己利益相關(guān)的聽證會(huì)。

完善和統(tǒng)一行政聽證制度的相關(guān)法律規(guī)定，主要包括以下幾個(gè)方面：首先，擴(kuò)大行政聽證的適用范圍，在國外，行政聽證的適用范圍十分廣泛，基本涵蓋了行政的各個(gè)領(lǐng)域，但是在我國僅限于目前法律規(guī)定的幾個(gè)領(lǐng)域中，行政聽證制度的目的在于使行政機(jī)關(guān)聽取對(duì)方的意見以保障相對(duì)人的合法權(quán)益，因而筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡可能的擴(kuò)大行政聽證的范圍，將更多的有可能損害相對(duì)人權(quán)益的行政行為涵蓋進(jìn)來；其次明確聽證主持人的設(shè)立及其權(quán)利和義務(wù)，聽證主持人引導(dǎo)整個(gè)聽證會(huì)的進(jìn)行，所以聽證主持人直接關(guān)系著行政聽證制度的效力的發(fā)揮，因此應(yīng)在法律中明確規(guī)定出聽證主持人的資格及相應(yīng)的責(zé)任與違反法律后應(yīng)承擔(dān)的處罰，只有這樣才能確保聽證主持人公正、真實(shí)的舉行聽證會(huì)，從而有助于正確的行政決定的作出，實(shí)現(xiàn)程序正義；再次要提高聽證筆錄的效力，舉行聽證會(huì)后行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)聽證筆錄作出行政決定，如果聽證筆錄僅具有參考價(jià)值的話，行政聽證極有可能變?yōu)樾问街髁x，所以“在美國，行政機(jī)關(guān)作出決定只可以基于聽證筆錄，案卷排他性原則是正式聽證的核心，否則聽證程序會(huì)成為一種欺騙行為而毫無實(shí)際意義。”[5]

4 結(jié)語

行政聽證制度符合民主的要求，有助于程序正義的實(shí)現(xiàn)，并且該制度賦予公眾監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的權(quán)利，促進(jìn)公眾參與行政，增強(qiáng)行政效率，節(jié)約行政成本，該制度的實(shí)行具有重大意義。行政聽證制度在我國發(fā)展的時(shí)間較為短暫，在考慮我國國情的基礎(chǔ)上，從國外引入的這個(gè)制度。因此，這一制度在國外雖然發(fā)展的很快且效果顯著，但是引入中國后其效力的發(fā)揮受到限制，相關(guān)法律規(guī)定分散，聽證大多流于形式。當(dāng)然這并不證明該制度在我國無法發(fā)展，實(shí)際上這一制度是符合我國未來發(fā)展趨勢(shì)的。因?yàn)槲覈诓粩嗟倪M(jìn)行法治化建設(shè)，推動(dòng)民主化進(jìn)程，在這種情形下，行政聽證制度也將更加完善并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)

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