省屬煤炭企業(yè)采煤塌陷地綜合治理工作探究

蘭慶武

做好采煤塌陷地治理工作對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、改善礦區(qū)民生、促進(jìn)省屬煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。中央對(duì)采煤塌陷地問題高度關(guān)注，習(xí)近平總書記在視察山東時(shí)對(duì)塌陷地治理提出明確要求，山東省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)也多次就塌陷地治理工作作出批示。2012年以來(lái)，煤炭市場(chǎng)形勢(shì)急轉(zhuǎn)之下，省屬煤炭企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑嚴(yán)重，而塌陷地治理資金投入巨大，工作推進(jìn)難度大，已成為制約煤炭企業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)突出問題，如何有效的對(duì)塌陷地進(jìn)行治理，已成為煤炭企業(yè)亟待解決的問題。

1 采煤塌陷地治理存在的困難及原因分析

盡管省屬煤炭企業(yè)在采煤塌陷地復(fù)墾治理方面投入了大量的資金，也探索開展了各種治理模式，但因這項(xiàng)工作涉及地方各級(jí)政府、部門、企業(yè)、村集體、村民多方利益，工作推進(jìn)過(guò)程中困難重重，突出表現(xiàn)為“四個(gè)難”：即進(jìn)地治理難、治理驗(yàn)收難、驗(yàn)收移交難、返還保證金難。具體分析，主要有以下幾個(gè)方面原因：

（一）地方政府對(duì)治理工作缺乏主動(dòng)性。對(duì)地方政府而言，由于塌陷地治理及交付沒有“顯性”成效及財(cái)政效益，對(duì)治理及交付工作主動(dòng)性及積極性不高，且由于在治理及交付過(guò)程中需要協(xié)調(diào)多方利益，造成地方政府在工作中有時(shí)候存在畏難情緒，影響了塌陷地治理工作的順利開展。

（二）治理驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和移交措施不明確。由于采煤塌陷地狀況千差萬(wàn)別，目前省里對(duì)塌陷地治理項(xiàng)目沒有統(tǒng)一的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，由各地國(guó)土部門自行掌握。有些企業(yè)由于對(duì)政策掌握不到位，在自行復(fù)墾治理前沒有申請(qǐng)列入當(dāng)?shù)貒?guó)土部門治理項(xiàng)目，復(fù)墾治理完成后，國(guó)土部門一般不組織驗(yàn)收，即使部分復(fù)墾治理土地由國(guó)土部門進(jìn)行了驗(yàn)收，但由于移交的程序和標(biāo)準(zhǔn)不明確，但移交工作仍難以進(jìn)行，企業(yè)還需繼續(xù)交青苗補(bǔ)償費(fèi)，企業(yè)治理“驗(yàn)收難、移交難”問題突出。

（三）企業(yè)復(fù)墾治理資金投入壓力較大。目前，國(guó)家、省市涉及塌陷地治理的稅費(fèi)項(xiàng)目，主要包括復(fù)墾費(fèi)、耕地占用稅、礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金等十余種，這些稅費(fèi)由不同政府部門分頭分級(jí)征管，而且征收標(biāo)準(zhǔn)比例逐年提高。如耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)2007年前按每平方米10元征收，目前是每平方米45元，保證金按采礦證面積征收，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際產(chǎn)量和開采面積。據(jù)測(cè)算，目前折算到塌陷地上的各種稅費(fèi)，每畝最高達(dá)到8—9萬(wàn)元，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。各企業(yè)在前期交納各項(xiàng)治理稅費(fèi)且返還無(wú)望的情況下，還需另外籌集資金進(jìn)行塌陷地治理，資金壓力很大。

（四）農(nóng)民對(duì)治理移交工作不積極。按照規(guī)定，煤炭企業(yè)要對(duì)形成采煤塌陷地的農(nóng)民支付青苗補(bǔ)償費(fèi)。目前，山東省青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按照土地年產(chǎn)值進(jìn)行測(cè)算的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，全省平均每畝1300元左右，個(gè)別地方高達(dá)每畝2600元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了土地實(shí)際收益，農(nóng)民由于獲得了較為合算的補(bǔ)償收益，對(duì)治理工作缺乏有效配合。

2 當(dāng)前具有借鑒推廣意義的幾種塌陷地治理模式

當(dāng)前山東省省屬煤炭企業(yè)根據(jù)采煤塌陷地現(xiàn)狀、類型、分布及環(huán)境條件狀況，主要采取農(nóng)業(yè)復(fù)墾、生態(tài)復(fù)墾、產(chǎn)業(yè)復(fù)墾三種方式。在治理方法上，對(duì)輕度塌陷區(qū)主要是通過(guò)削高填洼等措施恢復(fù)農(nóng)業(yè)耕種，對(duì)中度塌陷區(qū)主要是挖深墊淺形成上糧下魚生產(chǎn)格局，對(duì)常年積水的重度塌陷區(qū)主要是建設(shè)生態(tài)濕地或平原水庫(kù)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，對(duì)面積較大、包含輕度、中度、重度各種類型的復(fù)合型塌陷區(qū)，綜合運(yùn)用上述治理方法，發(fā)展種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、光伏發(fā)電、旅游觀光等適宜產(chǎn)業(yè)，打造多元化的高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。通過(guò)對(duì)各種治理模式的比較，在省屬煤炭企業(yè)塌陷地治理模式中治理方式方法創(chuàng)新、治理成效顯著、可借鑒推廣的主要有以下幾種：

（一）兗礦集團(tuán)委托地方政府治理模式。

根據(jù)山東省煤炭工業(yè)局?jǐn)?shù)據(jù)，兗礦集團(tuán)2016年繼續(xù)以繳納復(fù)墾費(fèi)委托地方政府治理的模式進(jìn)行采煤塌陷地復(fù)墾治理。2016年計(jì)劃繳納復(fù)墾費(fèi)7315萬(wàn)元，復(fù)墾治理面積7815畝。通過(guò)一次性交復(fù)墾費(fèi)的方式，委托當(dāng)?shù)卣M(jìn)行治理，企業(yè)不再承擔(dān)青苗補(bǔ)償費(fèi)。

該治理模式企地關(guān)系比較融洽，企業(yè)交了復(fù)墾費(fèi)后，不再承擔(dān)治理責(zé)任，無(wú)需和村集體、村民溝通協(xié)調(diào)，省時(shí)省心省力，作為企業(yè)治理的一種模式，值得總結(jié)推廣。

該治理模式存在的主要問題主要有兩個(gè)方面：一是土地復(fù)墾費(fèi)交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重；二是企業(yè)既交復(fù)墾費(fèi)又繳礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，而保證金始終難以得到返還。

（二）臨礦集團(tuán)王樓煤礦利用塌陷地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。

王樓煤礦利用采煤塌陷地，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的方式，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)園區(qū)。2015年6月，煤礦注冊(cè)成立喻興農(nóng)業(yè)生態(tài)分公司，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)項(xiàng)目推進(jìn)與建設(shè)。該項(xiàng)目規(guī)劃治理面積7000畝左右，采用“公司+合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，輻射帶動(dòng)周邊兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個(gè)村莊，項(xiàng)目計(jì)劃總投資9000萬(wàn)元。園區(qū)規(guī)劃為農(nóng)果種植、淡水養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品初加工三大產(chǎn)業(yè)，并且能夠充分利用王樓煤礦井下余熱資源豐富的特點(diǎn)，利用井下降溫制冷系統(tǒng)產(chǎn)生的余熱資源，發(fā)展熱帶水果種植、鄉(xiāng)村旅游洗浴溫泉等六大板塊。目前該園區(qū)已成為濟(jì)寧地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)利用的新型農(nóng)業(yè)示范區(qū)，為采煤塌陷地治理探索了一條新路子。

該治理模式能夠結(jié)合企業(yè)資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)復(fù)墾，項(xiàng)目發(fā)展前景良好，同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)免繳耕地占用稅和土地使用稅，大大減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，有較高的推廣價(jià)值。

該模式存在的主要問題：一是土地流轉(zhuǎn)手續(xù)辦理比較困難；二是土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行復(fù)墾治理，仍需交青苗補(bǔ)償費(fèi)。

（三）淄礦集團(tuán)許廠煤礦塌陷地農(nóng)業(yè)復(fù)墾項(xiàng)目

許廠煤礦通過(guò)與地方政府建立的良好溝通互動(dòng)機(jī)制，繼續(xù)沿用原來(lái)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)復(fù)墾方式，以挖深墊淺治理方法為主，對(duì)采煤塌陷地進(jìn)行土地復(fù)墾治理。通過(guò)從山東省煤炭局得到的數(shù)據(jù)，2016年許廠煤礦治理規(guī)劃項(xiàng)目4個(gè)，治理面積3584畝；2017年治理規(guī)劃項(xiàng)目3個(gè)，治理面積1447畝，7個(gè)項(xiàng)目合計(jì)資金投入預(yù)計(jì)為7547萬(wàn)元，其中2016年預(yù)計(jì)投入5376萬(wàn)元。

該治理模式在實(shí)施過(guò)程中主要存在以下幾個(gè)問題：一是部分村民對(duì)治理后的土地不予接受，塌陷地治理后移交難的問題一定程度上仍然存在；二是需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)好企業(yè)自行治理與地方政府要求代為治理的問題；三是支取地質(zhì)環(huán)境治理保證金用于塌陷地治理的問題難以落實(shí)，企業(yè)一方面繳納高額的地質(zhì)環(huán)境治理保證金，另一方面還要籌措額外資金對(duì)塌陷地進(jìn)行治理，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)資金壓力較大。

3 煤礦企業(yè)需要重點(diǎn)推進(jìn)的工作

（一）要制定采煤塌陷地治理規(guī)劃。各煤炭企業(yè)要根據(jù)上級(jí)文件要求，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，制定完善塌陷地治理規(guī)劃和年度治理計(jì)劃，并與地方政府的相關(guān)治理規(guī)劃搞好銜接，確保塌陷地治理工作按計(jì)劃有序推進(jìn)。

（二）要加大塌陷地資金爭(zhēng)取力度。目前上級(jí)部門對(duì)塌陷地治理相關(guān)資金安排，都是通過(guò)發(fā)改、財(cái)政系統(tǒng)下發(fā)，而市縣級(jí)地方政府不通知省屬煤炭企業(yè)申報(bào)，導(dǎo)致省屬煤炭企業(yè)無(wú)法享受到塌陷地治理方面的政策扶持，因此，省屬煤炭企業(yè)要積極與國(guó)資委進(jìn)行溝通，由國(guó)資委與省財(cái)政廳、國(guó)土廳、發(fā)改委、煤炭工業(yè)局等有關(guān)單位進(jìn)行協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取部門工作支持，幫助企業(yè)了解掌握有關(guān)政策、信息，將省屬煤炭企業(yè)采煤塌陷地治理工作納入相關(guān)部門政策、資金、項(xiàng)目扶持范圍。

（三）要加強(qiáng)與各級(jí)地方政府及部門的工作對(duì)接。采煤塌陷地治理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，具體推進(jìn)過(guò)程中涉及到發(fā)改、國(guó)土、煤炭局等多個(gè)部門，尤其要與地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好協(xié)調(diào)聯(lián)系，煤炭企業(yè)在治理過(guò)程中，要積極主動(dòng)的做好與各級(jí)地方政府及部門的工作對(duì)接。

（五）要推動(dòng)政府完善塌陷地治理驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和移交措施。國(guó)資委作為省屬國(guó)有企業(yè)的“娘家”，要督促國(guó)土部門進(jìn)一步細(xì)化完善治理后土地的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，制定出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，保證既治的好，又能及時(shí)驗(yàn)收。對(duì)企業(yè)按規(guī)定程序完成治理的給予驗(yàn)收移交；對(duì)省政府156號(hào)文件“關(guān)于塌陷地治理的工作實(shí)施方案”出臺(tái)前，企業(yè)沒有將治理方案立項(xiàng)但已經(jīng)完成復(fù)墾的，地方政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予驗(yàn)收；對(duì)企業(yè)之外各種組織、個(gè)人因開辦企業(yè)或其它用途使用的塌陷地，地方政府應(yīng)視同治理，一視同仁給予驗(yàn)收。

在當(dāng)前形勢(shì)下，采煤塌陷地治理工作已成為一項(xiàng)刻不容緩的工作，煤炭企業(yè)只有因地制宜、創(chuàng)新模式，相關(guān)政府部門做到政策現(xiàn)行、試點(diǎn)帶動(dòng)，同時(shí)給予煤炭企業(yè)在相關(guān)政策上的大力支持，才能真正實(shí)現(xiàn)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、改善礦區(qū)民生、促進(jìn)省屬煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的根本目的。