政府創(chuàng)新擴散視角下的電子政務(wù)回應性實證研究
——基于全國923家縣級政府門戶網(wǎng)站的在線測評數(shù)據(jù)

殷存毅　葉志鵬　楊　勇（清華大學，北京100084）

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政府創(chuàng)新擴散視角下的電子政務(wù)回應性實證研究
——基于全國923家縣級政府門戶網(wǎng)站的在線測評數(shù)據(jù)

殷存毅葉志鵬楊勇
（清華大學，北京100084）

摘 要：提升電子政務(wù)回應性，是電子政務(wù)發(fā)展由以政府為中心轉(zhuǎn)向以公眾為中心的核心內(nèi)容。然而，我國基層政府的電子政務(wù)回應性建設(shè)呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異，探索這些區(qū)域差異背后的影響因素具有重要的理論與政策含義。本文借鑒政府創(chuàng)新擴散理論構(gòu)建了電子政務(wù)回應性影響因素的理論分析框架，并基于全國923家縣級政府門戶網(wǎng)站回應性的在線測評數(shù)據(jù)，對該理論框架進行實證檢驗。研究發(fā)現(xiàn)：（1）我國縣級政府電子政務(wù)普遍面臨回應率低、回應速度慢以及回應質(zhì)量差等問題，遠落后于西方發(fā)達國家。（2）電子政務(wù)回應性存在著明顯的區(qū)域差異：東部地區(qū)最佳，西部地區(qū)的回應速度最慢，東北地區(qū)的回應質(zhì)量最差。（3）電子政務(wù)回應性的區(qū)域差異主要與制度因素有關(guān)，存在著“同儕效應”；但與公眾需求和財政投入等經(jīng)濟因素關(guān)系不顯著。為此，一方面要通過加強制度引導，加快電子政務(wù)回應性建設(shè)的創(chuàng)新擴散過程；另一方面，縣級政府需要扭轉(zhuǎn)以往電子政務(wù)發(fā)展的硬件投入視角，轉(zhuǎn)向“以公眾為中心”的需求視角。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；回應性；政府創(chuàng)新擴散；縣級政府

一、引言

互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息與通訊技術(shù)（ICTs）的迅猛發(fā)展，催生出了電子政務(wù)時代。2000年以來，大量文獻探討了電子政務(wù)發(fā)展在促進政府辦公效率和管理能力的提升、府際合作的改善、政府問責的改進，以及公民參與公共事務(wù)和決策民主化進程等方面的積極作用。（Curtain et. al，2004；OECD，2005；Heeks，2006；Robertson&Vatrapu，2010；閻波、吳建南，2015）。政府門戶網(wǎng)站建設(shè)是電子政務(wù)發(fā)展的核心內(nèi)容。我國的“政府上網(wǎng)”工程起步于1999年，得益于中央政府自上而下的試點改革和相關(guān)政策規(guī)劃的積極引導，各級政府相繼建立了政府門戶網(wǎng)站。①但與此同時，我國電子政務(wù)發(fā)展水平卻長期停滯不前。據(jù)《2014年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》顯示，中國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)為0.545，幾乎與2012年的0.536持平，位居全球第70位（UN，2014）。按照Layne&Lee（2001）提出的“電子政務(wù)發(fā)展四階段論”，我國大多數(shù)政府門戶網(wǎng)站仍處于“信息發(fā)布階段”，少部分進入“在線服務(wù)階段”，而真正實現(xiàn)“垂直整合階段”和“水平整合階段”則少之又少。

目前我國電子政務(wù)發(fā)展所面臨的“強建設(shè)，低績效”困境，在一定程度上源于傳統(tǒng)的供給視角——強調(diào)政府在電子政務(wù)建設(shè)方面的硬件投入。但實際上，電子政務(wù)發(fā)展更為重要的是用戶（公眾）的滿意度，也即需求視角（Andersen&Henriksen，2006）。在這一全新視角下，電子政務(wù)能否有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于政府回應性（Wicklund，2005；Gauld.et.al，2009）。電子政務(wù)回應性（Responsiveness of E-Government），是指利用電子服務(wù)來提升政府響應居民需求的能力（OECD，2005；Gauld. et.al，2009）。近年來，國內(nèi)外涌現(xiàn)出大量探討政府電子政務(wù)回應性的理論與實證研究。這一研究熱潮的興起表明，加快政府電子政務(wù)回應性建設(shè)不僅是提升電子政務(wù)發(fā)展水平的關(guān)鍵內(nèi)容，更是促進政府職能轉(zhuǎn)型、構(gòu)建服務(wù)型政府的重要動力。然而，目前我國政府電子政務(wù)回應性的區(qū)域發(fā)展差異巨大（汪向東，2009；馬亮，2013），尤其是直接響應民眾公共服務(wù)需求的基層政府更是如此。本文的調(diào)查結(jié)果也證實了這一現(xiàn)狀，圖1便顯示了我國縣級政府電子政務(wù)回應性水平的省際差異情況。為此，本文試圖回答：為什么我國縣級政府的電子政務(wù)回應性建設(shè)會呈現(xiàn)出如此顯著的區(qū)域差異？哪些因素加強或阻礙了縣級政府的電子政務(wù)回應性建設(shè)？

圖1　中國縣級政府電子政務(wù)回應性水平的省際差異圖

本文剩余的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分通過文獻梳理，并借鑒政府創(chuàng)新擴散理論構(gòu)建了考察政府電子政務(wù)回應性建設(shè)影響因素的理論分析框架。第三部分對我國縣級政府的電子政務(wù)回應性進行了抽樣調(diào)查和描述性統(tǒng)計分析。第四部分利用本文提出的理論框架，對政府電子政務(wù)回應性的影響因素進行計量檢驗。最后是本文結(jié)論與政策含義。

二、文獻述評與理論框架

（一）文獻述評

對政府電子政務(wù)回應性水平的有效評估，是探究其影響因素的前提條件。為此，我們可以分別借鑒已有研究對政府回應性和電子政務(wù)的評估方法。其一，政府回應性的評估文獻。一些研究利用針對公眾的問卷調(diào)查來評價政府回應性的優(yōu)劣（鄧紅軍，2008；李和中、高娟，2011），以及針對官員的問卷調(diào)查來考察不同政策的政府回應性差異（孟天廣等，2015）。但該方法的缺陷在于，不同的問卷題目設(shè)置和選項分類可能影響最終的評估結(jié)果，并且問卷抽樣調(diào)查受制于調(diào)查成本等因素，還面臨著嚴重的樣本代表性問題。其二，政府門戶網(wǎng)站績效的評估文獻。這類文獻通過構(gòu)建績效指標體系，對政府門戶網(wǎng)站的互動性、回應性以及公眾使用意愿等內(nèi)容進行測評（張敏娜，2006；盧泓宇，2010；Liu et.al.，2012；張巖等，2014）。然而，無論是問卷調(diào)查還是在線打分，實際上都依賴于構(gòu)建一套有效的評價指標體系進行測評。但問題的關(guān)鍵在于，不同研究者的價值取向?qū)е略u價指標體系的指標構(gòu)成及其權(quán)重的差異，而這些差異勢必將顯著影響評估結(jié)果。除此之外，已有研究的調(diào)查樣本都十分有限，調(diào)查對象也以省級、地級市政府為主，缺乏對縣級基層政府的大規(guī)模調(diào)查研究。

近年來，一些學者開始嘗試拋棄傳統(tǒng)基于評價指標體系的評估方法，轉(zhuǎn)而運用一些田野實驗（Field Experiment）的方法進行政府電子政務(wù)回應性的測評。目前，主要有兩種代表性的研究取向。其一，網(wǎng)絡(luò)問政，即公眾通過網(wǎng)絡(luò)等非正式渠道向政府表達訴求后的回應情況（Meng et.al.，2014）。例如，孟天廣和李鋒（2015）利用人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導留言板”網(wǎng)絡(luò)問政平臺上的公民與政府行為記錄，來評估政府回應性。其二，通過政府電子郵箱和政府門戶網(wǎng)站的網(wǎng)頁互動兩大回應渠道進行回應性測評（Gauld.et.al，2009），目前這一評估方法主要集中于國外電子政務(wù)研究領(lǐng)域。這種方法的操作步驟是，向政府官方郵箱發(fā)送一個問題，并以回應時間和回應質(zhì)量作為電子政務(wù)回應性的兩大評價標準。這一操作做法受到了該領(lǐng)域奠基性文獻（West，2004；Decman，2005；Kunstelj&Decman，2005）的廣泛青睞，并引領(lǐng)了一波實證研究浪潮。例如，Gauld等人（2009）對澳大利亞和新西蘭的比較分析，類似的方法還被用于評價丹麥（Andersen et.al，2011）、斯洛文尼亞（Decman，2005）以及德國（Mestanlaroglu&Huntegeburth，2015）等國家。

針對電子政務(wù)回應性的影響因素分析，已有研究卻鮮有涉及?；诘谝环N評估方法，孟天廣和李鋒（2015）檢驗了時空因素、議題歸屬和訴求表達方式對政府回應性的影響。但其缺陷在于：一方面，由于人民網(wǎng)平臺擁有極高的透明度，“不受地方政府控制”（孟天廣、李鋒，2015，p20），因此幾乎無法體現(xiàn)府際間的樣本特征和行為差異。另一方面，這一研究路徑尚未提出一個系統(tǒng)性的理論框架用以評估電子政務(wù)回應性的影響因素。與此同時，基于第二種評估方法的大量研究文獻，也僅停留于電子政務(wù)回應性水平的測度層面。近來，Chen et.al. （2015）一文在考察威權(quán)體制的政府回應性來源時，對中國縣級政府門戶網(wǎng)站進行了實驗性測評。但該文的重點在于探究不同社會訴求的政府回應性差異，而非對回應性水平的測度及其影響因素的分析，因此也就忽略了對電子政務(wù)回應性區(qū)域差異成因的考察。

總體而言，已有文獻仍然存在著不少有待進一步推進的工作：（1）基于政府郵箱和網(wǎng)頁互動的回應性評估方法，尚未被用于中國地方政府電子政務(wù)回應性水平的測度研究中。（2）已有研究較多關(guān)注中央聯(lián)邦政府和州/地方政府（對應于中國的中央部委和省級政府），但較少關(guān)注基層政府（馬亮，2012）。實際上，縣級基層政府是最貼近轄區(qū)居民需求的政府層級。尤其是隨著民生福利和純公共產(chǎn)品超越經(jīng)濟增長，成為公民提供政治信任的新源泉，即縣級政府合法性的來源逐漸由經(jīng)濟發(fā)展向公共服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)變（孟天廣、楊明，2012），其電子政務(wù)發(fā)展對居民需求的響應尤其值得關(guān)注。（3）已有研究僅關(guān)注政府電子政務(wù)回應性水平的測度，而未對其影響因素進行深入分析并提出系統(tǒng)性的理論分析框架，這便大大削弱了理論研究的政策含義。

為此，本文著重從以下幾個方面嘗試進行改進。第一，利用電子郵箱和網(wǎng)頁互動交流兩個政府回應渠道，對中國縣級政府電子政務(wù)的回應性水平進行測評。第二，我們將調(diào)查對象由中央、省級和地級市政府層面，轉(zhuǎn)向縣級政府層面，從而幫助我們透視中國基層政府電子政務(wù)建設(shè)的實際發(fā)展狀況。第三，基于電子政務(wù)回應性水平的測度，并運用本文構(gòu)建的理論框架，進一步對其相關(guān)影響因素進行分析。

（二）理論框架

本文嘗試借鑒政府創(chuàng)新擴散理論，構(gòu)建政府電子政務(wù)回應性的區(qū)域差異及其影響因素的理論分析框架。自20世紀60年代以來，政府創(chuàng)新擴散領(lǐng)域的研究便開始受到廣泛關(guān)注，這一理論可簡要拆分成政府政策創(chuàng)新和政策擴散兩個步驟。從概念界定來看，政府政策創(chuàng)新是指“一個地方政府首次采納的政策或項目，無論這個政策或項目已出現(xiàn)多久，也無論其他政府是否已經(jīng)采納它”（Walker，1969）。而政策創(chuàng)新擴散是指“一項政策創(chuàng)新傳播的過程就是擴散，它包括一種新思想隨著時間在社會系統(tǒng)中的交流”（Rogers，2003）。換句話說，政府創(chuàng)新擴散是一個政府的選擇影響到其他政府選擇的相互作用的過程（Braun&Gilardi，2006）。因此容易理解的是，“政策擴散本身也是政策創(chuàng)新過程，政策創(chuàng)新和政策擴散其實是站在不同角度對同一個政府過程的觀察”（朱旭峰，2014）。

基于上述理解，我們可以將政府電子政務(wù)的回應性建設(shè)視為一個政策創(chuàng)新擴散的過程。當?shù)谝慌胤秸訌娖潆娮诱?wù)回應性建設(shè)時，便啟動了政策創(chuàng)新過程；而當其他地方政府隨之加強電子政務(wù)回應性建設(shè)時，便啟動了政策創(chuàng)新擴散過程。在這一過程中，無疑會呈現(xiàn)出一定的區(qū)域差異；而當擴散過程完成時，區(qū)域差異也隨之消減。因此，我們需要重點探究政策創(chuàng)新擴散過程的驅(qū)動因素，這些因素也恰是導致電子政務(wù)回應性的區(qū)域發(fā)展差異的影響因素。

對于正處于頻繁政策變遷過程的發(fā)展中國家而言，政策創(chuàng)新擴散理論在我國有著極強的適用性。近年來，一些學者運用該理論分別對我國的政務(wù)中心制度、養(yǎng)老保險政策、城市行政審批制度以及“城市網(wǎng)格化管理”政策的創(chuàng)新擴散過程進行了分析 （楊靜文，2006；趙慧，2013；Zhu&Zhang，2015；朱旭峰、張友浪，2015；林雪霏，2015）。不僅如此，我國學者還對該理論框架進行了修正和發(fā)展。例如，朱旭峰（2014）基于我國實踐嘗試構(gòu)建了地方政府創(chuàng)新擴散的動力模型，并從背景、主體、客體和媒介等方面歸類了相關(guān)影響因素。但這一歸類方法涉及大量無法測度的變量，這便為實證研究帶來了困難。與此同時，基于西方政策創(chuàng)新擴散經(jīng)典理論中所強調(diào)的“學習、競爭、模仿、強制”四大機制（Shipan&Volden，2008），馬亮（2012、2013、2014）創(chuàng)新性地將電子政務(wù)（政府門戶網(wǎng)站）發(fā)展看作是政策創(chuàng)新擴散的過程，并將影響政府門戶網(wǎng)站發(fā)展的相關(guān)利益者（包括政府的競爭對手、政府的學習對象、公眾及上級政府），以及地方政府自身的組織資源與能力因素，整合到一個系統(tǒng)性的理論分析框架當中。

借鑒上述開拓性研究成果，本文也從電子政務(wù)回應性建設(shè)的相關(guān)利益方視角，構(gòu)建地方政府政策創(chuàng)新擴散的理論框架。該框架主要由府際競爭、府際學習、上級壓力、公眾壓力以及地方政府組織資源與能力等五方面構(gòu)成。其中，由于府際競爭和府際學習都涉及相鄰地區(qū)政府的發(fā)展水平，本文將其合并成橫向府際競爭變量。橫向府際競爭與上級政府的縱向行政壓力構(gòu)成了地方政府促進其電子政務(wù)回應性政策創(chuàng)新擴散的制度性因素。此外，公眾壓力（也即公眾對電子政務(wù)回應性的需求）和政府組織資源與能力（以財政規(guī)模表示）則代表了影響電子政務(wù)回應性政策創(chuàng)新擴散的相關(guān)經(jīng)濟因素。

1.制度因素。首先，橫向府際競爭和學習因素，無疑是促進政策創(chuàng)新擴散的關(guān)鍵性制度激勵因素。一方面，當電子政務(wù)回應性建設(shè)被納入政府績效考核體系后，必將引發(fā)橫向的縣際競爭（張五常，2009）和縣級政府官員的“錦標賽競爭”（周黎安，2007），地方政府即有動力加強其電子政務(wù)回應性建設(shè)，以期在“同儕競爭”（孟天廣、蘇政，2015）中勝出。另一方面，周邊地方政府電子政務(wù)回應性建設(shè)水平越高，也越有利于政策創(chuàng)新學習效應的發(fā)揮。其次，從縱向行政壓力來看，在我國單一制政治制度背景下，上級政府對下級政府的行政考核要求直接塑造了下級政府的行為邏輯。因此，當上級政府對下級政府的電子政務(wù)回應性建設(shè)的監(jiān)督越強，就越有可能激勵下級政府加強電子政務(wù)回應性建設(shè)。

研究假設(shè)1.1：橫向府際競爭越激勵，越有可能促進地方政府電子政務(wù)回應性建設(shè)。

研究假設(shè)1.2：縱向行政壓力越大，越有可能促進地方政府電子政務(wù)回應性建設(shè)。

2.經(jīng)濟因素。首先，從公眾需求和壓力角度來看，在西方的語境下，“選票政府”必然要響應民眾的需求和壓力。然而，我國地方政府現(xiàn)階段更多承擔著地方經(jīng)濟發(fā)展職能而非公共服務(wù)職能。在這一背景下，地方政府缺乏直接響應公眾需求和壓力的考核動力。其次，從政府組織資源與能力視角來看，在主流的政策創(chuàng)新擴散理論中，財政組織資源與能力是促進政策擴散的重要基礎(chǔ)。但具體到我國現(xiàn)階段的電子政務(wù)回應性建設(shè)而言，這一影響機制并不一定成立。以政府財政能力為例，在目前電子政務(wù)發(fā)展的供給視角下，地方政府更多地將電子政務(wù)發(fā)展視為一個簡單的財政投入和技術(shù)投入問題，而忽視了公眾的需求視角。這就造成了一個悖論，即政府財政投入規(guī)模與電子政務(wù)回應性建設(shè)之間的錯位。

研究假設(shè)2.1：地方政府電子政務(wù)回應性并不響應公眾需求和壓力。

研究假設(shè)2.2：政府組織資源與能力并不顯著促進電子政務(wù)回應性建設(shè)。

總體而言，如圖2所示。地方政府采取政策創(chuàng)新擴散策略，是一個受到制度因素和經(jīng)濟因素約束下的理性選擇行為。然而，在傳統(tǒng)的電子政務(wù)發(fā)展思維下（在圖中表示為經(jīng)濟因素的調(diào)節(jié)變量），地方政府電子政務(wù)回應性建設(shè)面臨著脫離政府財政投入和公眾需求的困境，這是區(qū)別于西方理論的關(guān)鍵。這意味著，現(xiàn)階段地方政府電子政務(wù)回應性建設(shè)的區(qū)域差異，主要由各地區(qū)的制度激勵差異造成。本文第四部分，將對上述理論假設(shè)進行實證檢驗。

圖2　地方政府電子政務(wù)回應性的理論分析框架

三、電子政務(wù)回應性的區(qū)域差異

（一）研究設(shè)計

本研究借鑒西方文獻中常用的電子政府回應性評估方法，對我國縣級政府門戶網(wǎng)站的回應性水平進行在線測評。調(diào)查的時間段為2015年1月30日（周五）晚至2月2日（周一）早，從而消除了因占用政府工作日時間所導致的測評時間誤差。樣本范圍包括全國22個省份（但不包括港澳臺地區(qū)、自治區(qū)、直轄市、自治州和自治縣樣本，以及全國的區(qū)級政府樣本），由此剔除了體制差異及民族政策因素，最終確定了923家縣級政府門戶網(wǎng)站（其中包括233個縣級市）作為在線測評對象。②

調(diào)查包含電子郵件和網(wǎng)頁互動兩種回應性渠道。具體的步驟是：第一步，找到每一家政府門戶網(wǎng)站“政民互動”欄目下的縣長/市長信箱（或領(lǐng)導信箱），并分別填寫一份包含若干選擇題的留言，具體的內(nèi)容是以課題組名義詢問該地近年來的經(jīng)濟發(fā)展情況。在提交留言之后，記下相應的查詢碼和密碼，以便登陸查詢回復情況。第二步，針對部分只有領(lǐng)導信箱電子郵件地址的樣本，則向該郵件地址發(fā)送問題，并搜集其回復情況。

政府電子政務(wù)回應性相關(guān)指標的定義如下：（1）回應速度。劃分為2天以內(nèi)、一周以內(nèi)，以及一個月以內(nèi)三檔，并分別設(shè)置虛擬變量。（2）回應質(zhì)量。根據(jù)回答質(zhì)量，劃分為以下四類：A.既按要求回復（郵件回復），且完整回答。B.未按要求（網(wǎng)頁回復），但完整回答。C.按要求回復（郵件回復），但未回答。D.既未按要求回復（網(wǎng)頁回復），且未回答。此外，還可以按照完整回答與否，設(shè)置虛擬變量。③

（二）調(diào)查結(jié)果

電子政務(wù)的回應性評價可以拆分為兩個層次：其一，回應的數(shù)量及回應率；其二，回應時間（速度）和回應質(zhì)量。圖3和表1顯示了本次調(diào)查結(jié)果的基本情況。

首先，從電子政務(wù)的總體回應情況來看，在923個調(diào)查樣本中，只有108個給予了回應，回應率只有11.7%，與西方發(fā)達國家2010年之前的調(diào)查數(shù)據(jù)相比，差距十分明顯。圖3顯示了回應率的區(qū)域差異。可以看出，江蘇（15.38%）、浙江（24.53%）、福建（20%）、廣東（12.5%）等東部沿海發(fā)達省份均高于全國平均水平。與此同時，云南（26.32%）、貴州（16.67%）、四川（20.48%）、陜西（21.21%）等西部省份也高于全國平均水平。此外，中部省份只有湖南（17.07%）達到了平均值以上。因此可以初步判斷，東部和西部地區(qū)的電子政務(wù)回應性水平顯著高于中部地區(qū)。這似乎意味著，電子政務(wù)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展水平的相關(guān)性不大。是什么原因?qū)е铝穗娮诱?wù)回應性的區(qū)域差異？這仍需進一步的因果效應檢驗。

圖3　中國縣級政府電子政務(wù)回應數(shù)量與回應率情況

其次，從電子政務(wù)的回應速度及質(zhì)量來看，可以看出，我國縣級政府的回應速度極慢。例如，丹麥、澳大利亞和新西蘭的回應時間中位數(shù)都在5個小時以內(nèi)，這意味著在一個工作日內(nèi)基本能夠給予回應。但反觀我國，在108個回應樣本中，能夠在2天內(nèi)回應的樣本比例也不到40%。如果放到總樣本中來看，這一回應比例更是降低至4.55%，這與西方發(fā)達國家的響應速度完全不具可比性。最后，從回應質(zhì)量來看，在108個回應樣本中，做出完整回答的樣本只有62個，比例只有53.63%，這意味著，接近一半的回復均為無效回應。如果放到總樣本中進行比較，完整回答的比例只有6.72%。（見文后表1）

總體而言，目前我國縣級政府在電子政務(wù)回應性的建設(shè)過程中，普遍表現(xiàn)出回應率低、回應速度慢以及回應質(zhì)量差等諸多問題，總體發(fā)展水平大大落后于西方發(fā)達國家。這也在一定程度上佐證了聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查中我國較為靠后的排名位置。另一方面，為進一步加快提升我國基層政府電子政務(wù)的回應性水平，則有必要對其相關(guān)影響因素進行深入分析，從而幫助找出具備政策可行性的優(yōu)化措施。

四、電子政務(wù)回應性的影響因素分析

（一）樣本選取與變量描述

由于調(diào)查總體回應率只有11.7%，且在未回應的88%的大樣本中無法識別回應速度和回應質(zhì)量等關(guān)鍵因變量。因此，在接下來的計量分析中，我們著重利用已回收的108家回應樣本進行研究。表2匯報了計量分析主要變量的基本情況。

（1）因變量。因變量主要包括回應速度和回應質(zhì)量兩項。依據(jù)劃分標準的不同，進一步細分為若干組因變量，后文的計量分析將交替使用上述所有因變量，以檢驗其穩(wěn)健性。

（2）自變量。利用本文第二節(jié)中所構(gòu)建的理論分析框架，將影響電子政務(wù)回應性建設(shè)的制度因素和經(jīng)濟因素都納入到自變量中。其中，本文用橫向的府際競爭和縱向的行政壓力來刻畫縣級政府電子政務(wù)回應性的制度背景因素；用縣級的經(jīng)濟規(guī)模、政府規(guī)模以及公眾需求規(guī)模來刻畫縣級政府提升回應性速度及其質(zhì)量的經(jīng)濟激勵因素，也即包括了政府供給能力和公眾需求水平。本文的理論分析框架認為，我國現(xiàn)階段縣級政府電子政務(wù)的回應性建設(shè)主要與制度因素有關(guān)，而與經(jīng)濟因素關(guān)系不強。

（3）控制變量。本文還考慮了政府級別和區(qū)位因素兩個控制變量。部分自變量和控制變量的數(shù)據(jù)來源于《中國縣域統(tǒng)計年鑒2014》和“中國區(qū)劃地名網(wǎng)”（www. xzqh.org），其余數(shù)據(jù)均來源于本文的調(diào)查結(jié)果及其整理。（見文后表2）

（二）相關(guān)性分析

上述研究假設(shè)的提出暫不考慮變量之間的相關(guān)性。表3報告了主要解釋變量的相關(guān)系數(shù)情況。結(jié)果表明，縣域政府規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模、需求規(guī)模的相關(guān)系數(shù)分布為0.9432和0.6626，具有較高的相關(guān)性。據(jù)此，我們將經(jīng)濟規(guī)模和需求規(guī)模變量剔除。此外，政府規(guī)模和行政級別相關(guān)性也高達0.4982，實踐觀察也容易理解兩者之間具有一定的因果關(guān)聯(lián)，我們將在后文的計量分析中考慮兩者對電子政務(wù)回應能力的中介影響。（見文后表3）

（三）模型設(shè)定

除回應質(zhì)量的第一種度量方式以外，其余因變量均屬于二分啞變量，這樣的結(jié)果在計量分析中稱為“二元型響應”現(xiàn)象，因此不適用于OLS經(jīng)典回歸。這種“二元型響應”現(xiàn)象的研究可以選擇（邏輯）曲線形式，即為Logit模型。Logit模型是將邏輯分布作為隨機誤差項概率分布的一種二元 （二分/二項）離散選擇模型（Binary Logit），廣泛運用在利益、效益、效用最大化原則條件下的選擇行為分析中。本文的分析軟件是Eviews7.0，針對二元因變量利用Logit回歸模型；針對連續(xù)型變量則利用經(jīng)典OLS回歸模型。

（四）結(jié)果討論

表4報告了以縣級政府電子政務(wù)回應速度為因變量的回歸結(jié)果。需要注意的是，以一個月為劃分標準的回應速度，無法得到使得整體回歸方程顯著的擬合模型，因此舍去相應的偽回歸結(jié)果。此外，表格中也只匯報能夠使得整體方程顯著的擬合結(jié)果。

模型（1）和（2）匯報了以2天（48小時）回應時間為界限的擬合結(jié)果。我們發(fā)現(xiàn)，橫向府際競爭顯著提升了電子政務(wù)的短期回應速度，也即那些回應率較高的省份確實有助于其轄區(qū)內(nèi)的縣級政府提升其短期回應速度。事實上，按照國際慣例，48小時以內(nèi)的電子政務(wù)回應速度才被認為具有較高的政府回應性。這種“同儕效應”（孟天廣、蘇政，2015）意味著，隨著某一省份電子政務(wù)回應性整體水平的提升，便會自動產(chǎn)生激勵縣級政府提升電子政務(wù)回應速度的制度激勵環(huán)境，這非常類似于組織社會學新制度主義所強調(diào)的 “合法性機制”（周雪光，2003）。此外，還可以看到縱向行政壓力和政府規(guī)模分別提升和降低了電子政務(wù)的短期回應速度，但均不顯著。前者符合理論預期，但為什么財政支出規(guī)模的增加沒能反而降低了回應速度？這有待進一步的理論考察，但確鑿無疑的是，政府財政支出的增加沒能相應地帶動該縣的電子政務(wù)發(fā)展水平，兩者顯然是脫節(jié)的。最后，在區(qū)位因素的控制變量中，東部地區(qū)顯著地提升了回應速度，而西部地區(qū)顯著地降低了回應速度，這一結(jié)果基本符合我們的直觀理解。

模型（4）和（5）則匯報了以一周的回應時間為界限的擬合結(jié)果。我們發(fā)現(xiàn)，橫向府際競爭因素仍然顯著地促進了縣級政府電子政務(wù)回應的中期回應速度，但其概率值有所降低，說明橫向制度因素的激勵作用在減弱。此外，東部和西部區(qū)位因素仍然顯著地提升和降低了電子政務(wù)回應速度，但其概率值同樣有所降低。有意思的是，與短期回應速度一致，其余自變量和控制變量也都與中期回應速度無關(guān)。

總體而言，模型（1）至模型（4）的回歸結(jié)果較為穩(wěn)健，并發(fā)現(xiàn)了縣級政府在提升其回應速度過程中確實存在著明顯的“同儕效應”。這意味著，傳統(tǒng)的官員“錦標賽”晉升理論（周黎安，2007）不僅適用于解釋地方政府間在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟方面的競爭，也同樣適用于解釋地方政府間在發(fā)展電子政務(wù)方面的競爭。此外，回歸結(jié)果也說明，東部地區(qū)和西部地區(qū)在電子政務(wù)回應速度方面確實存在著較為明顯的差距，這也在一定程度上佐證了汪向東（2009）和中國軟件評測中心（2014）的考察結(jié)果。（見文后表4）

表5報告了以縣級政府電子政務(wù)回應質(zhì)量為因變量的回歸結(jié)果。其中，模型（5）和模型（6）運用OLS回歸模型，對劃分成四個等級的回應質(zhì)量進行了影響因素分析；模型（7）至模型（9）則運用Logit模型對按照“是否完整回答”劃分為虛擬變量的回應質(zhì)量進行了影響因素分析。

根據(jù)模型（5）和模型（6）的回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，政府行政級別因素顯著地影響了縣級電子政務(wù)的回應質(zhì)量，也即：縣級市政府的回應質(zhì)量顯著地低于縣級政府的回應質(zhì)量。這一結(jié)果較為令人費解，一般而言，縣級市政府的工業(yè)化水平和財政實力都要優(yōu)于普通縣級政府，那么自然也會促進其電子政務(wù)回應質(zhì)量的提高。不過，在這兩個回歸方程中，縣級政府規(guī)模和需求規(guī)模也都未能顯著，這在一定程度上解釋了上述困惑，即：電子政務(wù)回應質(zhì)量與該縣的財政規(guī)模和需求規(guī)模都無關(guān)。另一個延伸出的結(jié)論是，電子政務(wù)績效和電子政務(wù)回應性之間并不存在直接的關(guān)聯(lián)，有些縣級政府網(wǎng)站的績效評價較高，但其回應性卻較差，實際上這本身便背離了電子政務(wù)發(fā)展的政策初衷，縣級政府門戶網(wǎng)站恐怕淪為了“一副表面華麗，但無實質(zhì)內(nèi)容的空殼子”。此外，橫向府際競爭和縱向行政壓力的制度變量系數(shù)均與表4中關(guān)于回應速度的回歸結(jié)果一致，這表明，上述的制度因素對電子政務(wù)回應性的影響效應較為穩(wěn)健，盡管兩者均未顯著。最后，區(qū)位因素的回歸系數(shù)表明，東部地區(qū)的回應性質(zhì)量仍然其他地區(qū)，但該影響并不顯著。與此同時，東北地區(qū)的縣級政府回應質(zhì)量顯著地低于其他地區(qū)，這也是該回歸模型的主要發(fā)現(xiàn)之一。

我們進一步對模型（7）至模型（9）的回歸結(jié)果進行分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：縣級政府行政級別因素仍然顯著地降低了電子政務(wù)回應中“完整回答”的概率。有趣的是，模型（8）還發(fā)現(xiàn)，縣級政府規(guī)模，也即財政支出規(guī)模顯著地降低了回應質(zhì)量。但在模型（9）中，政府行政級別因素仍然顯著，但概率值有所降低，然而政府規(guī)模因素由顯著轉(zhuǎn)變?yōu)椴伙@著。這說明，政府規(guī)模充當了政府行政級別影響回應質(zhì)量的中介變量，并且只表現(xiàn)出部分的中介效應。具體來說，一方面，縣級市政府增加了政府規(guī)模并降低了回應質(zhì)量；另一方面，縣級市政府通過其他影響因素降低回應質(zhì)量。實際上，這進一步佐證了前文中的論述，即：縣級財政支出的增加，非但沒能促進電子政務(wù)發(fā)展水平和回應能力的提升，反而起到了抑制作用，這也是為什么縣級市的回應質(zhì)量不如普通縣級政府的重要原因。最近的實證研究也表明，縣級政府財政回應性，并不必然與財政規(guī)模直接相關(guān)（尹恒、楊龍見，2014）。此外，在區(qū)位控制變量方面，并未發(fā)現(xiàn)采用第二種度量方式的電子政務(wù)回應質(zhì)量存在任何的地區(qū)差異。最后，制度因素似乎對“是否完整回答”的回應質(zhì)量不起任何作用，這與前文的回歸模型都有所不同。這意味著，制度因素對電子政府回應性的促進作用僅表現(xiàn)為回應時間而非回應質(zhì)量，上述體制性激勵因素的積極作用極其有限。（見文后表5）

五、本文結(jié)論與政策含義

本文借鑒政府創(chuàng)新擴散理論，構(gòu)建了地方政府電子政務(wù)回應性影響因素的理論分析框架，并利用923家縣級政府門戶網(wǎng)站的在線測評數(shù)據(jù)進行了實證檢驗，最終得到以下結(jié)論：（1）中國縣級政府電子政務(wù)回應性水平普遍較差，遠落后于西方發(fā)達國家。主要的問題包括：沒有聯(lián)系郵箱和互動網(wǎng)頁、留言后沒有回復、回復速度極慢，以及回復質(zhì)量極差等問題，而上述問題恰是我國基層政府電子政務(wù)回應性建設(shè)的未來發(fā)展方向。（2）與電子政務(wù)發(fā)展績效類似，縣級政府電子政務(wù)的回應性存在著顯著的區(qū)域差異，東部地區(qū)普遍高于其他地區(qū)。就回應速度而言，西部地區(qū)顯著低于其他地區(qū)，但就回應質(zhì)量而言，東北地區(qū)顯著低于其他地區(qū)。（3）通過考察回應速度的影響因素發(fā)現(xiàn)，存在著明顯的橫向縣際競爭的“同儕效應”和縱向行政壓力，但后者的影響不顯著。此外，盡管回歸系數(shù)不顯著，政府規(guī)模與回應速度存在著反向作用關(guān)系，這說明目前的電子政務(wù)回應性建設(shè)與政府財政投入無關(guān)，而與制度激勵有關(guān)。（4）最后對回應質(zhì)量的影響因素分析發(fā)現(xiàn)，縣級市政府的回應質(zhì)量顯著地低于縣政府，這一結(jié)果十分穩(wěn)健。與此同時，政府規(guī)模因素顯著地降低了回應質(zhì)量，這進一步說明行政和財政資源的投入均與電子政務(wù)的回應性建設(shè)無關(guān)。

本文研究具有以下幾點政策含義：（1）地方政府為獲取經(jīng)濟增速下滑后新的合法性來源，必須要加快服務(wù)型政府的構(gòu)建。這要求縣級政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的電子政務(wù)發(fā)展觀念，由以政府為中心轉(zhuǎn)向以公眾為中心，提升政府門戶網(wǎng)站的回應性能力。（2）為有效發(fā)揮縣級政府電子政務(wù)回應性建設(shè)的“同儕效應”，可取的途徑便是要提升省域整體電子政務(wù)水平，從而營造出一種激勵后發(fā)縣級政府加快回應性建設(shè)的“合法性機制”。（3）增強地市級政府對縣級電子政務(wù)回應性建設(shè)的統(tǒng)籌能力。盡管縱向行政壓力的正面影響并未顯著，但我們在數(shù)據(jù)搜集時確實發(fā)現(xiàn)了一些可資借鑒的案例。例如，福建省三明市統(tǒng)一建立了“三明市12345政務(wù)服務(wù)平臺”，各縣級門戶網(wǎng)站政務(wù)互動的信息都先反饋至這一平臺的市級信訪局，再由該平臺統(tǒng)一協(xié)調(diào)，指定縣級信訪局協(xié)調(diào)各縣級部門進行互動反饋。調(diào)查結(jié)果顯示，這一做法有效提升了電子政務(wù)的回應性水平。

本文的研究不足如下：（1）為保持調(diào)查工作的統(tǒng)一性，本文均采用領(lǐng)導信箱作為調(diào)查對象。但實際上，一些政府網(wǎng)站除此之外還設(shè)置了其他一些互動交流欄目，例如辦事咨詢或各部門信箱等，以及近年來新興的政務(wù)微博等（馬亮，2013）。此外，一些政府網(wǎng)站也將信訪功能整合到領(lǐng)導信箱中，這使得我們的問題提交被當做“非信訪事件”而被退回，上述情況都在一定程度上降低了整體回應率。（2）本文回歸方程的整體擬合度普遍較低，盡管作為一項探索性研究這一結(jié)果情有可原，但仍無法避免會遺漏一些重要的解釋變量。例如，政府回應性建設(shè)應當是一個雙向反饋過程（曾敏，2011），因此那些影響公眾使用政府門戶網(wǎng)站的因素也極有可能反向影響政府電子政務(wù)的回應性（鄧紅軍，2008）。當然，這也構(gòu)成了后續(xù)研究的可行方向。

注釋：

①據(jù)《中國電子政務(wù)發(fā)展報告（2014）》顯示：截止至2014年初，我國副省級以上、地市級、縣級地方政府的網(wǎng)站覆蓋率分別達到了100%、100%和80%。

②關(guān)于抽樣范圍，剔除港澳臺地區(qū)容易理解；剔除直轄市，因其下轄區(qū)縣一般屬地廳級，與其他省份區(qū)縣不具可比性；剔除自治區(qū)、自治州和自治縣樣本，是為了剔除民族政策差異的影響；剔除區(qū)級政府樣本，則是因其受地級市影響較大，跨區(qū)人口流動較大，地級市政府回應性往往涵蓋了下轄區(qū)級政府，況且區(qū)級政府不具獨立的財政收支體系。關(guān)于抽樣方法，除河南、貴州、陜西三?。S機確定）采用定距抽樣外，其余省份均采取全范圍抽樣?？傮w而言，樣本數(shù)量基本具備代表性。

③需要指出的是，在第四部分中，我們并未將“是否（完整）回應”作為電子政務(wù)回應性的因變量之一。一方面，是為了沿用已有文獻的變量定義；另一方面，由于調(diào)查的回應率較低（11.7%），完整回答的比例更低（6.72%），這使得運用該因變量進行回歸分析的誤差較大。

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表1　中國縣級政府回應性的基本情況

表2　主要變量描述

經(jīng)濟規(guī)?！∵B續(xù)變量Eco　該縣2013年GDP經(jīng)濟因素自變量《中國縣域統(tǒng)計年鑒2014》政府規(guī)模　連續(xù)變量Gor　該縣2013年財政支出規(guī)模需求規(guī)?！∵B續(xù)變量Dem　該縣2013年第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員政府級別　　虛擬變量Lev　　縣級市設(shè)定為1，其余為0　　區(qū)劃地名網(wǎng)控制變量虛擬變量De　　東部省份為1，其他為0區(qū)位因素本文整理虛擬變量Dne　東北省份為1，其他為0虛擬變量Dw　西部省份為1，其他為0

表3　主要自變量的相關(guān)系數(shù)表

表4　電子政務(wù)回應速度的Logit回歸分析結(jié)果

表5　電子政務(wù)回應質(zhì)量的OLS和Logit回歸分析結(jié)果

（責任編輯 方卿）

中圖分類號：D035.1

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）04-035-（11）

收稿日期：2016-3-1

作者簡介：殷存毅 男（1955-）清華大學公共管理學院教授 博士 博士生導師葉志鵬 男（1990-）清華大學公共管理學院博士研究生楊勇 男（1984-）清華大學 博士

An Empirical Study of the Responsiveness of e-Government from the Perspective of Government Innovation Diffusion Theory

Yin Cunyi/Ye Zhipeng/Yang Yong

Abstract：How to enhance the responsiveness of e-government becomes the core issue of the research on e-government in China. However，the responsiveness of e-government in China's county level shows significant regional differences，thus to explore the factors behind this situation has meaningful theoretical and policy implications.Based on the government innovation diffusion theory，this paper attempts to develop a theoretical framework to analysis the driving forces behind the responsiveness of e-government，through an experiment survey on the 923 counts'government portals.The empirical study shows：（1）The responsiveness of e-government in the country level remands in a bad situation，which is far behind the developed counties.（2）There are obvious regional differences in the responsiveness of e-government.（3）It is mainly the institutional factors but not the economic factors which stimulate the development of responsiveness of e-government.This research helps us find that the institutions building is the effective way leads to a high level responsiveness of e-government.

Keywords：e-Government；Responsiveness；Government Innovation Diffusion