農村公共事務治理危機實質

農村公共事務治理危機實質

新世紀以來，中國很多農村地區出現了“發展悖論”現象：農村經濟發展、農民收入增長、農業生產增收、硬件設施不斷改善的同時，村容環境、農田水利、人文環境、生態環境等公共事務卻呈現普遍衰敗的景象。中國農村治理危機的實質，是在農村社會結構深刻轉型及農村體制急劇變遷背景下，公共事務治理從“集體化”轉向“個體化”，導致中國農村集體行動能力全面衰落。中國農村集體行動目前同時面臨政府失靈、市場失靈和社會失靈的局面，這“三重失靈”是由當前中國農村的三個基本特征決定的：

1.農村基層組織制度型權力弱化，組織動員能力下降。村民委員會作為名義上的自治型組織以及事實上的政權體系的基層辦事機構，隨著基層治理體制的變遷，所擁有的強制動員能力不斷萎縮。現行的農村“一事一議”制度運行困難，有否決權的參與者太多，“組織農民開會難、討論決議難、決定執行難”的局面困擾著大多數村莊。“經濟上不靠你，心里不爽罵你，有問題要找你，出了矛盾還打你”是如今很多村干部所遇困境的寫照。當下，不少地方的村民委員會承擔了大量基層政府指派的行政性事務，對于村莊的公共事務無暇顧及，農村基層組織既無動力也無能力將農民統合起來實現公共事務的良治。

2.私有化改革導致公共資源產權碎片化。以“分田到戶”“分林到戶”“分草到戶”“分水到戶”為代表的產權私有化改革，旨在提供激勵機制和解決“公地悲劇”難題。但現實中這種私有化傾向的改革，導致農村公共資源產權的碎片化，其直接后果是“反公地悲劇”的形成，農民更難以就公共事務的治理形成有效的和有規模的合作。農村的“統分結合的雙層經營體制”制度設計，實踐中卻演化為“只有分，沒有統”。

3.大規模農村勞動力外流與農民異質性增加。改革開放后的經濟市場化轉型給廣大農村帶來了強烈的沖擊，農村青壯年勞動力大規模外流。勞動力外流一方面引起了農村治理資源的流失；另一方面提高了農戶家庭收入的異質性。由于常年外出務工，農民之間交流的時間、見面的機會大為減少，農民對村莊的歸屬感下降，農村社會的原子化程度加深。

為了應對農村治理危機，實踐中產生了許多有價值的治理創新，如干部下派駐村擔任第一書記，退休的政府官員擔任村官，成功的企業家回鄉擔任村官等。中國地域遼闊，各地自然、人文環境差異極大，不存在“萬能藥”的農村治理模式。以增加農村基層領導力資源供給為突破口，探索符合各地村莊情況的自主治理形式，是未來中國農村公共事務“良治”的基本取向。

（摘自《黨政視野》2016年第4期 王亞華、高 瑞、孟慶國/文）