黨內問責條例，怎么修？

任建明

今 年初召開的中央紀委六次全會，正式提出要啟動制定《中國共產黨黨內問責條例》（以下簡稱《問責條例》或《條例》）的相關工作。未來的實踐將會表明，制定問責條例是我國反腐敗工作領域乃至責任政黨、責任政府建設中的一項具有里程碑意義的大事件。

十八大后問責理念和實踐的新變化

我國責任政府建設的實際進程啟動較晚。最早為啟動問責實踐所做的努力大概可以追溯到1998年或2001年。1998年11月12日，中共中央、國務院頒布《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》（其中有“責任內容”和“責任追究”規定）。2001年4月21日，國務院頒布《關于特大安全事故行政責任追究的規定》。

可是，真正的問責實踐卻恐怕要延后到2003年甚至2008年。2003年，非典事件中，從中央政府開始，兩位在任正部長級官員被免職，被輿論稱為“問責風暴的開端”。2008年，全國一系列安全事故中一批行政官員被問責，被輿論稱為“行政問責年”。然而，直到十八大前，問責實踐都只是零敲碎打，主要局限于行政系統官員，局限于安全生產、群體性事件等少數領域。

十八大以來，我國的問責實踐才稱得上是進入到一個全面化、實質性發展的新階段。過去3年多，首先從黨風廉政建設和反腐敗工作領域的“兩個責任”開始問責，并向更多的黨政機關乃至社會領域擴展。比如司法系統的法官、檢察官辦案責任制，領導班子成員決策責任問責試點，以及教育系統的一批學位點被取消學位授權資格等。這個階段的問責實踐有兩大亮點：一是，從黨的系統開始；二是，對問責重要性的認識和相關理念發生了重要變化，最典型的莫過于“動員千遍，不如問責一次”。

在最新實踐的基礎上，把制定“黨內問責條例”列上日程，意義十分重大。首先，它抓住了我國責任政府建設的“牛鼻子”。“辦好中國的事情，關鍵在黨”。沒有針對黨的系統的問責行動，責任政府建設便呈虛化。

第二，問責是推動黨風廉政建設和反腐敗工作，乃至各方面工作的一大法寶。僅就反腐敗工作而言，實現“不能腐”有兩項關鍵制度，可以稱得上是兩大法寶，一是透明公開，一是問責。問責雖然往往只是從結果來考量，但只要權力、職權及其對應的責任界定清晰明確，事后問責嚴密，就會顯著地改變或矯正權力行使者的行為選擇。因為權力行使過程中的任何濫用行為，通常都會在結果中反映出來。

原則：權責對應、全員責任、問題導向

本文主要從宏觀視角對“問責條例”的制定進行探討。

筆者認為，問責條例的制定應當至少堅持以下三項原則。第一，堅持權責對應、失責必究的原則。責任從哪里來呢？從權力而來。有多大權力、有多少權力，就應當有多大、多少責任。堅持這個原則，甚至可在很大程度上對克服我國的官本位思想，克服“權力部門化、部門權力個人化”現象起到重大作用。在有權無責現象普遍存在的情況下，掌控權力就意味著好處而沒有風險。因此，許多人和部門都選擇了撈權、抓權。而一旦有了嚴密問責，就像俗話說的那樣，“沒有金剛鉆不攬瓷器活”。官員和部門意識到權力越大、越多，責任和風險也就越大、越多，那么，對權力趨之若鶩的動機就能得到遏制。同樣，各種制度改革，特別是涉及部門權力的各種改革也就容易推動了。

第二，堅持全員責任的原則。作為執政黨的黨內問責條例，每一個黨組織、每一個黨員，特別是每一個黨員領導干部，都應當承擔相應責任，都會有被問責的可能。黨的組織，黨的領導干部，責任更大、更多，也應承擔主要責任。對普通黨員而言，是否盡到《黨章》規定的基本義務，自己的言行是否影響執政黨的形象，這些都是責任。

第三，堅持結果導向和問題導向的原則。是否問責，到底追究多大的責任，主要應當關注履職結果。只要履職不到位，就應當承擔責任。特別是，只要發生了問題，就必須確立“問題倒逼”的理念，去倒查責任、厘清責任，然后問責。責任可能比較復雜，性質也有不同，可以分類處理。比如，有直接責任與領導責任，主要責任與次要責任之分等。按照“失責必問、有責必究”的原則，如果出現直接責任難以厘清、責任人難以確定的情況，就應當都歸結為領導責任，即由領導者擔責。當然，應該被追究的責任應是個人或組織應當且可以承擔的責任。這就要排除外部責任或不可抗力原因而導致的責任。

舉個例子來說，一場強烈地震導致建筑物結構性垮塌，引發巨大的生命財產損失。地震本來難以預測、屬于不可抗力因素，這時就需要確認建設單位、承建商、監管部門以及有關領導是否有責任。如果建筑質量合格，只是因為地震引發的損失，就無需任何人、機構擔責。如果建筑質量存在嚴重缺陷，背后還有嚴重貪腐，則上述單位和個人的責任就不可推卸。此外，問責也不能過度，倘若出現責大于權的情況，就會導致不作為。理想的狀態是責權對應。時下各地正在建的“容錯機制”就很有必要。

重內容創新，更要重執行

在分析問責條例的實體內容前，應當確定一些重點。任何工作都有成本，問責機制的建設和執行也不例外，因此，要有效率意識，要在問責內容及范圍上有所選擇，抓主要矛盾，而不是面面俱到。

關于具體的重點內容，王岐山書記在中央紀委六次全會的工作報告中有一段話很重要：“對執行黨的路線方針政策不力，管黨治黨主體責任缺失、監督責任缺位、給黨的事業造成嚴重損害，“四風”和腐敗問題多發頻發，選人用人失察、任用干部連續出現問題，巡視整改不落實的，都要嚴肅追究責任。堅持‘一案雙查，綜合運用批評教育、誡勉談話、通報批評、組織處理、紀律處分等方式，追究主體責任、監督責任，追究領導責任、黨組織的責任。追責情況要定期報告，典型問題要公開曝光，使問責形成制度、成為常態。”

這段話主要包括三層意思，其中前兩層意思都和重點內容關聯度極高。第一層意思，也就是第一句話，列舉了問責的5方面重點事項或事由。第二層意思，也就是第二句話，說的是問責的重點對象，包括主體責任、監督責任，領導責任、黨組織的責任等，并列舉了問責的主要方式。第三層意思，即第三句話，說的是促使問責形成制度、成為常態的機制性措施，包括定期報告制，公開曝光制等。此外，外部監督機制、考核機制、問責的再問責也很重要。

需要指出的是，上述問責重點事項主要是從黨風廉政建設和反腐敗工作以及全面從嚴治黨方面來遴選的。如果從執政黨治國理政的全局來看，應該還有一些其他重要內容。

筆者認為，執政黨治國理政應當有三大任務：一是中心工作，即經濟發展工作；二是反腐敗或廉潔政治建設工作；三是民主政治發展和社會建設工作。前兩大任務的重要性無需贅言。第三大任務則包括建設法治、發展民主，制定大量的社會政策以實現社會的公平、保持社會的活力，開展教育宣導工作以持續提高大眾的道德素養等。就當下中國而言，要完成好三大重要任務，全面從嚴治黨和全面深化改革，就是兩大抓手。作為執政黨，其問責條例的問責重點事項就應當圍繞這三大任務和兩大抓手來部署。

最后還需要強調的是，執行是問責條例的重要一環，必須高度重視。執行環節在制度中不受重視甚至缺位、制度執行力不足，是我國歷來制度建設的通病。問責制度建設也不例外。黨風廉政建設責任制中問責空轉多年，領導干部個人事項報告制度中報告事項的核查和問責環節缺失，都是極大的教訓。中央紀委六次全會工作報告中已經考慮到問責條例的執行機制議題，但還不夠。更為重要的是，問責主體到底是誰，問責主體是否有足夠的授權和資源來履行問責責任，以及問責主體履行問責責任不到位時，會不會有管用的再監督和再問責措施？表面上，似乎這些問題都很直白，無需規定，但實際情況可能并非如此。總之，問責條例中必須把執行環節作為重要組成部分納入其中，不僅為未來的執行奠定堅實基礎，也有必要為未來的制度建設提供一個標本。（作者系知名反腐專家、北京航空航天大學教授）

問責主體到底是誰，問責主體是否有足夠的授權和資源來履行問責責任，以及問責主體履行問責責任不到位時，會不會有管用的再監督和再問責措施？