城市土地集約利用評價實證研究
——以鞍山為例

于清峰

(鞍山市國土資源勘測設計院，遼寧鞍山114002)

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城市土地集約利用評價實證研究
——以鞍山為例

于清峰

(鞍山市國土資源勘測設計院，遼寧鞍山114002)

摘要以鞍山為例，從利用強度、增長耗地、用地彈性和管理績效4個方面建立城市土地集約利用評價指標體系，采用定量評價方法，對城市土地的集約利用水平進行綜合分析與評價。結果表明，鞍山市鐵東區、鐵西區土地利用屬于集約度高的Ⅰ型；市轄區、立山區、海城市土地利用屬于集約度較高的Ⅱ型；千山區、臺安縣和岫巖滿族自治縣土地利用屬于集約度中等的Ⅲ型。為提高城市土地節約集約利用水平，提出了控制新增建設用地規模、盤活存量建設用地、加強土地利用監管、提高用地準入標準等對策建議。

關鍵詞城市；土地集約利用；評價；鞍山

城市土地集約利用是在合理布局、優化用地結構和可持續發展的前提下，通過增加存量土地投入、改善經營管理、充分發揮土地使用潛力等途徑，促進城市土地利用結構優化和功能提升的過程與狀態。其核心內容是對建成區現有土地進行再開發和挖潛改造，實現用地的合理布局、結構的優化完善、良好的生態環境，走內涵發展的道路[1-4]。開展城市土地集約利用評價，建立和完善城市土地集約利用評價的指標體系及評價方法，對城市現有土地的集約利用水平進行綜合分析與評價，摸清土地集約利用現狀水平、動態變化規律和空間分異特征，提出城市建設用地規模挖潛、結構調整和布局優化的政策措施，是建立集約高效的城市建設用地模式，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，推動生態文明建設和新型城鎮化的必然要求。筆者以遼寧省鞍山市為例，通過構建土地集約利用評價指標體系，對該市土地集約利用情況進行評價，提出了促進城市土地節約集約利用的對策建議，為政府制定集約用地政策提供理論依據及技術支持。

1數據來源與研究方法

1.1研究區概況鞍山市地處遼東半島中部，是我國最大的鋼鐵工業基地，總面積925 266 km2，總人口348.2 萬。現轄鐵東區、鐵西區、立山區、千山區、海城市、臺安縣、岫巖滿族自治縣。2014年實現地區生產總值2 385.9億元，固定資產投資總額1 906.7億元，進出口總額46.1億美元，建筑業總產值596.5億元，公共財政預算收入241.7億元。

1.2數據來源該研究中各類數據主要來源于《鞍山統計年鑒》，結合實地調研結果進行計算分析。

1.3研究方法鞍山市土地集約利用評價采用多因素綜合評價法，通過建立評價指標體系，進行指標理想值標準化，分別計算鞍山市轄區及其下轄的鐵東區、鐵西區、立山區、千山區、海城市、臺安縣、岫巖滿族自治縣的建設用地集約利用分指數、指數和總指數，反映鞍山市區域建設用地集約利用總體水平、區域差異特征及動態變化趨勢等。

1.3.1評價指標體系的構建。城市土地集約利用是一個土地價值穩定攀升、不斷挖掘土地使用潛能的動態過程，而不是一個靜態的終極目標[5]，因此，在評價指標構建時要針對不同類型地區的經濟發展規律和用地特征[6]，并與周邊城鎮、鄉村形成有機整體。該研究根據鞍山市轄區及7個區、縣經濟社會發展特點，確定利用強度、增長耗地、用地彈性和管理績效等4個一級指數，人口密度、經濟強度等7個二級分指數和城鄉建設用地人口密度、建設用地地均固定資產投資、建設用地地均地區生產總值等11個三級指標。采用特爾斐法確定權重[7-10]，結果見表1。

1.3.2評價模型的建立。鞍山市土地集約利用類型采用數軸法對指數值進行區段劃分。其中，分值區間[85，100]為Ⅰ型(集約度高)；分值區間[70，85)為Ⅱ型(集約度較高)；分值區間[55，70)為Ⅲ型(集約度中等)；分值區間[40，55)為Ⅳ型(集約度較低)；分值區間[0，40)以下為Ⅴ型(集約度低)。各級指數從不同角度反映土地利用狀況，因此采用多目標線性加權函數法計算開發區在某一時刻土地利用水平為：

(1)

表1　鞍山市土地集約利用評價指標體系

采用主成分分析法對區段劃分確定的土地利用狀況類型進行校核，校核過程借助SPSS軟件，以各評價指標的標準化值為變量，在因子分析模塊中輸出各成分的特征值和因子得分矩陣，選取特征值大于1的成分為主成分，其綜合得分為：

(2)

式中，Zi為第i項主成分特征值所占各主成分總特征值的比重；βi為第i項主成分得分；n為主成分個數。

2結果與分析2.1綜合評價結果根據上述評價模型、方法，計算研究區的土地集約利用各級指標評價指數，判定評價對象土地集約利用類型，結果見表2。由表2可知，從綜合得分情況看，鞍山市鐵東區、鐵西區土地利用屬于集約度高的Ⅰ型；市轄區、立山區、海城市土地利用屬于集約度較高的Ⅱ型；千山區、臺安縣和岫巖滿族自治縣土地利用屬于集約度中等的Ⅲ型。

表2　鞍山市土地集約利用類型

2.2 評價結果分析

2.2.1城市土地集約利用現狀水平分析。鞍山市轄區利用強度指數(UII)值為90.28，屬于I型，土地集約利用現狀水平整體較優，呈現土地投入狀況較好、土地產出效益及土地承載經濟總量尚可、土地承載人口總量的能力較強的特點。

2.2.2城市土地集約利用動態變化趨勢分析。鞍山市轄區增長耗地指數(GCI)值為67.10，用地彈性指數(EI)值為62.04，均屬于Ⅲ型，反映單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量相對較好，在消耗一定建設用地的同時促進了經濟增長，但增長耗地下降速率偏低，導致其集約利用動態變化趨勢不容樂觀。

2.2.3城市土地集約利用管理績效分析。鞍山市轄區管理績效指數(API)值為78.50，屬于Ⅱ型，反映鞍山市對閑置土地的開發利用狀況總體較好，但存量用地盤活管理有待加強。

2.2.4城市土地集約利用空間分異特征分析。基于總指數分布趨勢，鞍山市土地集約利用總體水平一般，處于不同經濟發展階段的地區建設用地集約利用水平差異顯著。千山區土地集約利用水平最低，呈現利用粗放的趨勢。立山區土地集約利用水平較高，呈現集約發展趨勢。而鐵東區、鐵西區土地集約水平最高，其內涵挖潛的發展模式對鞍山經濟社會增長貢獻最大。3個縣級城市中，海城市的土地利用集約優勢較大，臺安縣和岫巖滿族自治縣同樣顯現土地集約利用趨勢，發展空間和潛力較大；基于用地彈性指數分布趨勢，人口發展與城鄉建設用地變化匹配程度呈現由周邊縣(市、區)向中心城區集約，經濟發展與建設用地變化匹配程度總體呈現集約特征，建設用地消耗與其自身經濟發展的協調程度較好；基于利用強度指數分布趨勢，城市土地集約利用現狀水平呈現由中心城區向周邊縣(市、區)降低的分布趨勢；基于增長耗地指數和用地彈性指數分布趨勢，城市土地集約利用動態變化趨勢呈現由城區向周邊縣(市)降低的分布趨勢；基于管理績效指數分布趨勢，城市土地集約利用管理績效呈現由周邊縣(市)向外圍城區降低的分布趨勢。

3對策與建議

3.1控制新增建設用地規模，協調經濟發展與建設用地增速當前，鞍山經濟發展進入新常態，經濟運行從高速增長轉向中高速增長，經濟發展方式從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長。因此，應把握住經濟發展速度變化規律，依法編制和實施土地利用總體規劃，控制好新增建設用地供應，統籌管控各類建設用地規模、布局、結構和時序，促進建設用地增長與經濟社會協調發展。

3.2盤活存量建設用地，提高土地利用率鞍山整體管理績效分析凸顯存量建設用地盤活不足的問題。因此，應深度挖掘潛力[11]，把獨立工礦區搬遷試點、舊城舊村改造、清理閑置土地、低效用地再開發、城市地下空間開發利用和新區開發有機結合起來，突出單位建設用地二、三產業增加值、土地供應率、存量土地利用率等指標，優化土地利用空間和布局。探索建立激勵機制，鼓勵農村集體經濟組織采取獎勵、補助(補償)等方式收回空閑、多余的宅基地，提高土地利用率。

3.3加強土地利用監管，建立責任績效制度建立土地開發利用監測與監督機制，利用遙感和地理信息系統等現代科技手段，以縣(市、區)為單位建立監測點，對規劃實施情況特別是建設用地開發、占用、整理和復墾等情況進行全面全程監測。結合日常地籍管理，定期組織開展建設用地利用情況調查和節約集約用地評價，建立土地開發利用動態信息公開制度，接受社會監督。政府部門要完善土地征用、農轉非、內部會審等工作制度，層層簽定目標責任書，建立檢查驗收責任制和獎懲制度。

3.4提高用地準入標準，發揮市場配置作用在執行新增建設用地投資強度約束性指標基礎上，實行單位面積效益審核管理，將企業年產出效益與供地面積相掛鉤，依據經濟發展水平制定最低年稅收標準，對單位面積土地上預期稅收達不到標準的不予批準用地、開工建設，并以稅收年審的方式加強對企業生產回報利潤的跟蹤管理。市、縣政府應逐步擴大土地有償使用范圍，各類有償使用的土地供應應充分反映供求關系、資源稀缺程度，通過運用價格杠桿，促進土地節約集約利用。

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作者簡介于清峰(1969- )，男，遼寧鞍山人，高級工程師，碩士，從事土地資源管理研究。

收稿日期2016-04-22

中圖分類號S 29；F 301.2

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)15-213-03

Empirical Study on the Evaluation of Urban Land Intensive Use—A Case Study of Anshan City

YU Qing-feng

(Anshan City Land Resources Survey and Design Institute, Anshan, Liaoning 114002)

AbstractWith Anshan City as an example, the evaluation index system of urban land intensive use was established from 4 aspects of utilization intensity, growing land consumption, land use elasticity and management performance. By using quantitative evaluation method, urban land intensive use level was comprehensively analyzed. The results showed that land use of Tiedong Region and Tiexi Region belong to high intensive degree I type; municipal district, Lishan Region and Haicheng City belong to relative high intensive degree Ⅱtype; Qianshan Region, Taian County and Xiuyan Manchu Autonomous County belong to medium intensive degree Ⅲ type. In order to improve urban land intensive use level, several suggestions were proposed, such as controlling the scale of new construction land, revitalizing stock construction land,strengthening the supervision of land use, improving land admission standard.

Key wordsCity; Land intensive use; Evaluation; Anshan