承攬還是承包 行政處罰要搞清

包冬冬 徐建軍

近日，廣東省東莞市安全監(jiān)管局因為1起行政處罰，被涉案便利店老板告上了法庭。庭審時，雙方就以下3個焦點，產(chǎn)生了分歧：花錢請工人安裝插座，是否屬于工程發(fā)包；是民事案件還是安全生產(chǎn)事故；個體工商戶是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位。

讓我們先回顧一下案情。

據(jù)《信息時報》記者報道，胡某成為自己新開的便利店購買了2臺空調(diào)，但發(fā)現(xiàn)沒有空調(diào)插座。2015年4月25日，胡某成通過某裝飾材料店的介紹，與唐某輝、陳某月談好了150元的安裝費。當(dāng)天下午，陳某月爬上鋁梯檢查天花板線路時，不慎觸電，從梯上跌下導(dǎo)致死亡。

經(jīng)調(diào)查，死者陳某月沒有從事電工作業(yè)所必需的電工證及登高作業(yè)證。東莞市安全監(jiān)管局認為，這起事故是因勞動防護措施不足導(dǎo)致高處墜落的一般生產(chǎn)安全事故。胡某成將生產(chǎn)經(jīng)營項目——電線電路維修工程，發(fā)包給不具備安全生產(chǎn)條件或相應(yīng)資質(zhì)的個人進行檢查維修，未與其簽訂專門的安全生產(chǎn)管理協(xié)議或者承包合同，在工作中未明確自己的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，造成外單位的維修工在檢修電線電路時死亡，違反了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第四十六條的規(guī)定，作出罰款人民幣20萬元整的行政處罰。

東莞市安全監(jiān)管局認為是“生產(chǎn)安全事故”，而涉案當(dāng)事人認為純屬意外。胡某成不服安全監(jiān)管局的行政處罰，向東莞市人民政府申請行政復(fù)議，市政府維持了安全監(jiān)管局的行政處罰。于是，胡某成將東莞市安全監(jiān)管局告上法庭。

東莞市第一法院一審審理認為，承包關(guān)系指的是發(fā)包者將經(jīng)營管理權(quán)全部或部分在一定期限內(nèi)交給承包者，由承包者進行經(jīng)營管理，并由承包者自行承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險或獲取收益，但上述這起案件的行為不屬于法律規(guī)定的發(fā)包或者出租的情形。

因此，第一法院判決：撤銷市安全監(jiān)管局作出的《行政處罰決定書》和市政府作出的《行政復(fù)議決定書》。

請人安裝插座 不屬于工程發(fā)包

在案件審理中，超市老板胡某成認為，自己店里裝空調(diào)安插座是為了生活所需，而且所謂的安裝插座項目也不是便利店的經(jīng)營范圍內(nèi)項目，所以不存在發(fā)包關(guān)系。

東莞市安全監(jiān)管局辯稱：根據(jù)全國人大對《安全生產(chǎn)法》的司法解釋，只要是生產(chǎn)經(jīng)營單位的項目，不管是工商登記的經(jīng)營范圍內(nèi)的，還是其他的，都認為是生產(chǎn)經(jīng)營單位的項目。安裝空調(diào)，雖然不是直接的生產(chǎn)經(jīng)營活動，但這些都是為了生產(chǎn)經(jīng)營活動而進行的。所以，本案中的安裝插座項目屬于便利店發(fā)包給不具有資質(zhì)的電工，屬于違法發(fā)包。

就此案的爭論焦點，本刊記者采訪了國家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)司副司長鄔燕云，他認為，法院的判決是正確的。在本案中，關(guān)鍵的是要搞清楚承攬與承包的區(qū)別。

電工陳某月作為承攬人，按照超市老板的要求完成安裝插座的工作，這是承攬關(guān)系，而非承包關(guān)系。因此，本案應(yīng)屬民事案件。

在《合同法》中明確，承攬包括加工、定作、修理、復(fù)制、測試、檢驗等工作。承攬的行為屬于民事法律行為。

鄔燕云舉例說，某人家里窗簾的掛鉤很高，臨時找一個人幫忙掛窗簾，付費100元。但是前提條件是，提供的梯子是安全的，地面是防滑的。萬一出現(xiàn)摔傷、碰撞等，就是民事案件。法院會根據(jù)責(zé)任，進行判決。這就是承攬關(guān)系，民事問題。損害賠償也需遵照民事賠償原則。

承包關(guān)系，正如一審法院認為的，指發(fā)包者將經(jīng)營管理權(quán)全部或部分在一定期限內(nèi)交給承包者，由承包者進行經(jīng)營管理，并由承包者自行承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險或獲取收益。

鄔燕云說，承包就要求承包單位或個人具備相應(yīng)的資質(zhì)，明確雙方的職責(zé)。不具備相應(yīng)資質(zhì)的，沒有清晰職責(zé)的，是不能成為承包單位或個人的。區(qū)別承包和承攬，主要要看是否獨立經(jīng)營、獨立工作。承包關(guān)系是獨立經(jīng)營與獨立工作的，承攬關(guān)系則是具體的一項工作，并不是獨立經(jīng)營與工作的。

因此，本案中，法院的判決是有道理的。安裝空調(diào)插座是承攬關(guān)系，不是發(fā)包關(guān)系。這個案件中，承攬人陳某月沒有電工證，不懂得電力安全知識，他也是有過錯的。法院會根據(jù)過錯情況，裁決雙方各承擔(dān)多少民事責(zé)任。

鄔燕云強調(diào)，如果把一般的承包關(guān)系理解為承攬關(guān)系，把承攬關(guān)系又理解為承包關(guān)系，那企業(yè)要承擔(dān)的責(zé)任就多了，更不利生產(chǎn)經(jīng)營了。

小超市是生產(chǎn)經(jīng)營單位

本案中，第二個爭論焦點是，小超市是否為生產(chǎn)經(jīng)營單位，是否屬于《安全生產(chǎn)法》調(diào)節(jié)的范疇。

超市老板胡某成在法庭上稱：“我只是一個從事零售行業(yè)的個體工商戶，我國《安全生產(chǎn)法》所針對的是負有安全生產(chǎn)責(zé)任的生產(chǎn)企業(yè)，而個體戶，并非法律意義上的生產(chǎn)企業(yè)，所以，《安全生產(chǎn)法》不適用于我。”

東莞市安全監(jiān)管局認為：《安全生產(chǎn)法》所稱的生產(chǎn)單位是指從事生產(chǎn)活動或經(jīng)營活動的基本單元，既包括企業(yè)法人也包括不具有企業(yè)法人資格的經(jīng)營單位、個人合伙組織、個體工商戶和自然人等其他生產(chǎn)經(jīng)營主體。所以，胡某成作為便利店的經(jīng)營者完全適用于我國的《安全生產(chǎn)法》。

鄔燕云同意東莞市安全監(jiān)管局的看法，小超市的生產(chǎn)經(jīng)營活動屬于《安全生產(chǎn)法》調(diào)節(jié)的范疇。

但是，本案的關(guān)鍵點還是在于電工承攬安裝插座的工作，二者是承攬關(guān)系，而非承包關(guān)系，不能根據(jù)《安全生產(chǎn)法》進行處罰，應(yīng)遵循民事賠償原則進行處罰。

綜合監(jiān)管職責(zé)是“兜底”？

此案一經(jīng)新聞媒體曝出，就有圈內(nèi)人士說，安全監(jiān)管局進行事故調(diào)查并開出行政處罰單，難道是綜合監(jiān)管職責(zé)所在嗎？綜合監(jiān)管是“兜底”職責(zé)嗎？

鄔燕云說，小超市以及商場、賓館的生產(chǎn)經(jīng)營活動都在《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整范圍內(nèi)。針對小超市的安全監(jiān)管，各地情況不同。有些地方已經(jīng)明確由行業(yè)主管部門監(jiān)管，而有些地區(qū)沒有明確安全監(jiān)管職責(zé)，就由安監(jiān)部門監(jiān)管。總得有人來監(jiān)管，根據(jù)各地情況不同而定。

編輯 包冬冬