我國公共圖書館財政經費投入模式改進建議

柏藝瑩

（天津社會科學院圖書館，天津　300191）

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我國公共圖書館財政經費投入模式改進建議

柏藝瑩

（天津社會科學院圖書館，天津300191）

［摘要］財政經費的投入在公共圖書館事業發展中具有著無可取代的地位。我國相關政府部門對其所管轄的公共圖書館的財政投入，奠定了公共圖書館持續發展的基礎。如何提高我國公共圖書財政資金的利用率，改進財政經費投入模式是當前我國公共圖書館當前的首要問題。

［關鍵詞］公共圖書館財政經費投入模式改進建議

1　我國公共圖書館財政經費投入影響因素

1.1我國公共圖書館財政經費投入受各地區GDP水平影響

改革開放給經濟建設帶來了活力，也給我國公共圖書館事業帶來生機，這是社會各界有目共睹的，但在取得成績的同時，也不能忽略我國公共圖書館界長久以來所面臨的問題。即公共圖書館事業的發展水平與地區的經濟的發展程度長期處于不平衡的狀態。由此導致圖書館事業一方面進入了最好的發展時期，另方面卻又面臨著萎縮的矛盾狀態。公共圖書館開展工作的根本是財政經費投入的有效支撐，當前財政經費投入仍是我國公共圖書館事業經費的主要來源，國家和地區對公共圖書館的財政經費投入很大程度上受當地經濟狀況和財政預算的影響。最近幾年，受國家經濟體制改革和財政重點的傾斜等大環境下經濟條件的變化，使公共圖書館事業經費時有變化，并直接影響其工作狀況。

公共圖書館是一個非營利性組織，在我國公共圖書館事業的發展主要依靠國家財政撥款，一個重要的衡量國家經濟發展狀況的指標則是國內生產總值（GDP）。圖書館的產出由于是隱性的原因，因此很難量化。但是可以通過測量財政上對公共圖書館投入的增加和其對國內生產總值的貢獻來分析得出兩者之間存在密切的關系。見表1。

表1　公共圖書館財政經費總收入與國民生產總值情況統計

由表1可以看出，我國公共圖書館的財政經費總收入與國民生產總值均呈上升趨勢。必須承認，自改革開放以來，雖然社會經濟快速增長，公共圖書館事業也在不斷地進步，相比較于發達國家，公共圖書館事業在當前的中國建設情況明顯不占優勢，社會的認可程度和投入都需要加強。

表2　2012地區公共圖書館財政經費總收入與地區GDP排名

由表2可以看出，公共圖書館財政經費投入受地區GDP影響程度很大。2012年公共圖書館財政經費撥款總金額達到了100.206百萬元，而廣東、浙江、上海、江蘇、內蒙古5個地區分分列2012年的公共圖書館財政經費投入的1到5名，總額達到了35.457百萬元，占全國公共圖書館財政經費投入總額的35.38%，此5個地區的GDP分別排在國家地區GDP的1、2、4、11、15位；而貴州、海南、寧夏、青海、西藏5省分別為當年的公共圖書館財政經費撥款31個地區的后五名，此5個地區財政經費撥款共計3853萬元，僅占全國公共圖書館財政經費撥款總額的3.85%。進一步驗證了由表1得出的公共圖書館的財政經費撥款與經濟發展水平息息相關。豐富的文化資源，發達的經濟環境有助于公共圖書館經費的增長；反之，匱乏的文化資源、不良的經濟環境，相應的公共圖書館發展經費也會受其影響而不足。

1.2我國公共圖書館財政經費投入受各地文化事業投入影響

公共圖書館由于自身隸屬于公共用品，因此簡單的憑借市場的供給無法實現其本身應提供的公共文化服務職能，換句話說，從理論上來講其所提供的產品難以有效或充足供應，但從文化素養和意識形態的兩方面來講，政府應實現其本身的對公眾服務的職能，滿足廣大人民群眾對公共用品的需求。

在我國信息化戰略、公共文化服務體系發展戰略方面，公共圖書館的作用不可或缺。其自身在公共文化事業中扮演著重要角色，中國公共圖書館事業是全民族“中國夢”實現的重要途徑，是全社會知識環境建設的重要組成部分。改革開放政策始于20世紀70年代末，首先起始于東南沿海地區，然后逐漸推進到中部和西部地區。在最初的“重工業輕農業發展戰略”“城鄉分離制度”的基礎上形成了城市和農村地區之間的差距，并進一步導致東部，中部和西部經濟發展參差不齊。

1.3我國公共圖書館財政經費投入受各地區政府決策影響

“私人化的需求”和“公共化的需求”從微觀經濟學角度來看是人類生存和發展過程中必不可少的兩類需求。社會中的每一個人在生產、生活以及工作中的需要統稱為公共化需求，簡稱公共需求。從整個社會的角度出發，政府應當履行自身的公共職能和規范化行為，用以保證全社會的經濟活動能夠正常、有效、健康發展。政府部門在現代市場經濟的大環境中提供公共產品用以滿足公共化需求；私人化的需求則通過私人化產品在市場上的供給方式來滿足。由此可見，我們可以將社會化的產品分為私人品和公共品。用來達到滿足私人需求的私人品因其本身具有競爭性屬性，在大部分情況下通過“貨幣投票，價高者得”的方式獲得；具有公益性、非競爭性和非排他性特點的公共品，依據薩繆爾森對其的定義來看，個體消費這種公共品的同時，不會影響他人對該公共品的消費。公共品一般通過財政撥款依靠民眾“用手投票”的方式來獲得資金。顯而易見，公共圖書館提供的公共服務符合公共品的基本屬性以及公共化需求所對應的供給。公共圖書館財政經費來源的主要責任由政府來承擔是無可爭議的。

隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，越來越多的人渴望精神生活的滿足。人民接受教育的權利是知識權利，是被整個社會認可的，獲取知識權利是任何民主政府的義務，而確保這一權利的重要途徑即為公共圖書館服務。由于我國目前尚無明確的立法或相關條例來保證公共圖書館自身發展所需的資金。因此很大程度上導致了各地區政府將財政資金投入到那些“時間短、見效快”的建設項目上，圖書館事業發展經費長期得不到滿足。

2　我國公共圖書館財政經費投入模式改進建議

公共圖書館在我國當前全社會的精神文明體系建設中有著不容忽視的地位，在其發展過程中中央政府與地方政府應相輔相成、互相扶持、互相促進。央政府在宏觀層面應制定和實施有關財政政策，避免各地公共圖書館兩極分化；地方政府則要認真落實、全面貫徹中央的政策，并立足地區經濟社會發展的顯示，公共圖書館事業才能實現科學規劃，制定地區圖書館事業發展的中長期發展戰略，不斷加大對圖書館事業建設經費的投入，保證圖書館事業的持續健康發展，最大限度滿足人民群眾日益增長的精神文化生活需求。

2.1地方政府加強對稱性補助——“零降低模式”

公共圖書館的財政經費投入大部分是由地方政府承擔，兩者稱對稱性補助受益的關系。目前每年地方政府針對公共圖書館的投入沒有一個統一的標準，因此導致了公共圖書館每年的經費所得并不固定，“饑一頓，飽一頓”的現象時有發生，財政經費投入總體上單純依靠管理的者的個人判斷，并不十分客觀和準確。

公共圖書館是一項重要的公共事業，地方政府承擔著建設和管理的責任。近年來，在各級政府的努力下，我國公共圖書館事業取得了巨大進步，新館建設如雨后春筍，數字圖書館突飛猛進，讀者人數持續增長，城鄉圖書館網絡基本形成。但政府重視程度不夠、事業經費投入不足的問題依然存在，并已成為我國公共圖書館事業發展的主要障礙。

2.1.1“零降低模式”概述

“零降低模式”顧名思義意味著地方政府每年對于其所管轄地區的公共圖書館進行財政經費方面的對稱性補助，其數額上占GDP總額的比率均不能有所降低。從根本上滿足公共圖書館作為公益性事業機構生存和運營所需的經費，同時有效避免地方政府對其所管轄地區的公共圖書館財政經費投入過程中存在的政策不完全落實、 財政投入不足、缺乏剛性制度保障等問題，最終推動我國公共圖書館事業長久、高效、持續、健康發展。

2.1.2“零降低模式”標準

在2009年、2010年、2011年、2012年地方政府給予公共圖書館的財政經費投入分別占公共圖書館總收入的87.83%，90.63%，92.59%，93.49%。由此可知，目前我國公共圖書館財政經費來源情況也同國外的情況相差無幾，因此地方政府提供的這部分財政經費投入可以說是公共圖書館日常經費的重中之重。

目前地方政府對公共圖書館的財政投入面臨兩個困境：一是地方政府對公共圖書館的財政投入占GDP的比重過低。經濟合作與發展組織（OECD）報告指出，我國教育、醫療、圖書館等公共事業支出占GDP比重低于多數發展中國家。二是地方政府對公共圖書館的經費投入隨意性比較大，投入額度沒有具體的標準。

表3　東部地區公共圖書館財政經費投入與本地區GDP情況表（億元）

表4　西部地區公共圖書館財政經費投入與本地區GDP情況表（億元）

表5　中部地區公共圖書館財政經費投入與本地區GDP情況表（億元）

圖1　近五年三地區公共圖書館財政經費占本地區生產總值比例

通過圖1可以看出，東西中部三地區公共圖書館經費投入占各個地區的GDP比率的百分比并不穩定，這是由于各級政府缺少足夠的外部強制力，自身對公共圖書館建設投入的隨意性較大。某些地方政府對相關的公共政策重視程度不足，使國家相關政策落實度不足，實際進行財政撥款時總以種種借口不予以執行，或間接轉移至工業型經濟發展項目，導致經費投入總體不足，上下波動幅度較大。

2.1.3“零降低模式”評析

“零降低模式”在很大程度上能夠避免由于某些地方政府負責人任期較短或目光較為短淺，沒有用發展的眼光看問題，使國家相關政策落實度不足，實際進行財政撥款時總以種種借口不予以執行，或間接轉移至其他短期內產生明顯效益的政績工程項目上，導致經費投入總體不足，上下波動幅度較大。但是由于部分地區經濟發展水平有限，單一依靠政府投資無法完全滿足當地公共圖書館事業發展所需，這就需要中央政府從一定程度上給予必要扶持和補助，以保證我國公共圖書館事業健康發展。

2.2有限梯級增長模式

當前，我國公共圖書館大致分為東部、西部、中部3個區域。東部地區由于靠近江南沿海地區，身處經濟發達的區域，因此公共圖書館事業發展水平是三者之中最快最好的地區；西部地區由于地處偏遠、交通不便、信息閉塞、觀念落后等諸多因素的影響，導致公共圖書館事業發展比中部地區和東部地區有一定的滯后。

有限梯級增長模式意味著中央政與對于東部、西部、中部3個地區給予不同比例的財政經費專項投入。以每5年為期，中央政府對于公共圖書館專項經費的支持按照撥款數額與GDP的比率分別以不同的百分比進行增長，以期達到縮小當前我國公共圖書館事業的“橄欖球”型發展趨勢。

從本質上講，政府設立公共圖書館的目的是為了提高廣大人民的文化素養，公共圖書館的重要功能即開展社會教育。公共圖書館系統是一個社會中公立學校教育體系的第二課堂。因此適用于學校的法律體系在公共圖書館資金投入方面有很大的參考價值。依照《中華人民共和國教育法》中明確規定：國家財政性教育支出應達到我國國內生產值（GDP）的4%。［1］

2.2.1“有限梯級增長”標準

結合以上圖2、表1可知，我國東部和中地區公共圖書館事業發展比較穩定，尤其東部省市由于地處沿海地帶經濟發展商圈，公共圖書館事業經費較為充裕；西部地區由于經濟水平比較落后，雖然近些年國家出臺相關政策進行扶持，但力度遠遠不足。因此有必要參照我國教育事業財政經費投入模式來推行有限梯級增長模式，給予各地區圖書館以不同比例的中央財政專項補助，即公共圖書館事業中央政府專項投入依照每5年為期，東部、西部、中部三地區分別按照0.5%，2%，1%的比例增加投入，直至公共圖書館事業經費投入達到國內生產總值的4%為益。

圖2　近五年三地區公共圖書館財政經費投入同比增長率

表6　東西中部三地區中央補助收入情況

2.2.2“有限梯級增長”評析

“有限梯級增長”一方面有助于中央政府發揮其調控功能，在地方政府財政經費不能滿足公共圖書館當前所需之時，給予必要的財政扶持。另一方面，由于目前我國實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制。［2］所以，各地區文化財政撥款能力的高低與其經濟發展水平存在著明顯的正相關關系，這就必然導致東、西、中部地區間經費分配的巨大差異。國家有必要逐步加強對中、西部地區的財政扶植力度，從而使東、中、西部地區之間的差距逐漸拉近，以協調輔助我國不同地區公共圖書館事業的良性建設與發展。

公共圖書館是社會公眾精神文化生活重要基地，是社會公共服務事業的重要組織部分之一，是現代社會公共文化服務體系建設的重要內容。當前我國社會經濟飛速發展，表面上政府對公共圖書館的財政經費投入數額有所增加，但實際上參考當前我國GDP水平、國家財政收入、政府文化事業總投入金額等許多因素，公共圖書館所得財政經費投入增長幅度遠遠不能滿足當前其發揮應有職能之所需，其所得財政收入參照其他事業收入比重更顯不足。為了避免發達地區越富，落后地區越窮的馬太效應。中央政府應當從宏觀層面上總攬大局，設立一個長效的公共圖書館發展保障機制。對于不同地區的基層公共圖書館要立足實際，深入調研，統籌考慮，不能單靠“一刀切”的方式來解決問題。相關的財政經費投入模式和評價機制要互相配合，明確政府管理目標，促進不同地區的各級政府改進對公共圖書館的財政經費投入模式，多渠道保證公共圖書館事業健康發展，降低不同地區公共圖書館發展的不平衡性，減少城市和農村地區之間的公共圖書館發展的差異化。明確中央及地方政府權責到位，做到管理、引導、幫助三位一體。

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柏藝瑩女，1988年生。碩士，助理館員。

［分類號］G251

收稿日期：（2016-02-22；責編：徐向東。）