PPP模式在城市基礎設施建設中的應用分析

陸凡婷楊 騰（運城職業技術學院 建筑工程系 山西 運城 044000 山西水利職業技術學院 道路與橋梁工程系 山西 運城 044000）

PPP模式在城市基礎設施建設中的應用分析

陸凡婷1楊 騰2
（1運城職業技術學院 建筑工程系 山西 運城 044000 2山西水利職業技術學院 道路與橋梁工程系 山西 運城 044000）

近年來，由于城鎮化發展的加速，城市配套設施建設投資也急劇增加，造成地方政府財政壓力加大，允許社會資本進入城市基礎設施建設成為大趨所勢。本文主要研究了公私合作模式在實際基礎設施建設中的選用，以期為地方政府選擇時提供參考。

PPP模式；基礎設施建設

1 引言

黨的十八大三中全會公布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中指出：允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資與運營中。此后，中央政府、各級地方政府相繼出臺了多項政策鼓勵社會資本進入城市基礎設施建設中。目前，社會資本參與基礎設施建設主要集中在收費公路、污水處理等可通過特許經營獲得一定收益與回報的領域，所選用的模式也較為單一，以BOT、BOOT、TOT為主。

由于新型城鎮化建設的要求，必然導致基礎設施投入越來越大，地方政府財政的壓力也愈發增大，盡管地方政府已成立城投公司、城建公司等進行融資建設，仍很難從根本上解決政府的資金壓力，故基礎建設中全面引入PPP模式已成為新型城鎮化發展的必然。

2 PPP模式的內涵及分類

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，即基于“伙伴關系、風險共擔、利益共享”的公共部門與私人部門的合作模式。楊衛華、王秀山等將PPP模式主要分為四大類：外包類、回租回購類、特許經營類、資產剝離類。如下表1所示。

表1 PPP模式的分類

3 PPP模式在基礎設施建設中的選擇

3.1 城市道路、立體交通

城市道路、立體交通等均屬于非盈利公益性基建項目，民間資本參與投資此類項目時，無法獲得特許經營權，故在選擇PPP合作方式時，主要集中在外包類與回租回購類，具體到項目時，更多地考慮建設外包，如：設計——施工總承包模式（DB模式）和政府回購，如：建設——移交模式（BT模式）。但以上的兩種模式項目資金的最終承擔者依舊是政府，只不過從短期支付變成長期償還，政府的財政壓力仍然很大，并非最理想的PPP模式項目。

基于這種情況，政府可以通過與民營資本談判，通過部分補貼、部分政策優惠（如土地優惠、政策支持等）對項目進行支付或回購。

3.2 收費公路

民間資本參與收費公路項目通常使用的是建設——運營——移交模式（BOT模式），政府部分通過招標或競爭性談判等方式確定民間投資者。民營資本首先建設收費公路，確定一段時間為特許經營期，特許經營期內民間投資者有權經營收費公路，即在特許經營期內此段公路的全部收益均歸民間投資者所有，以此回收前期公路的投資成本并產生一定收益。民營資本是否可以盈利主要取決于車流量大小、特許經營期長短、收費標準等因素，故合理預測車流量顯得尤為重要，民營資本的風險主要集中在此。為體現風險共擔原則，政府可以與民營資本談判，如若收費公路的收益不足夠支付前期投資時，可以適當延長特許經營期。

3.3 軌道交通

由于軌道交通項目的投資巨大，普通的特許經營期模式比較難實現盈利，故民營資本參與投資時，通常與政府部分共同出資，組建新的項目公司，負責項目融資、建設、運營、維護以及管理等工作。軌道交通的運營成本也非常高，項目經營很難實現盈利，需依靠政府的財政補貼，故此類項目在招標或談判階段，政府與民營資本要共同確定出資比例、合作方式、盈利模式、風險分擔機制等方面內容，及如若經營無法實現盈利，政府應以何種方式進行補貼，補貼比例等。

3.4 污水處理

目前我國私人資本參與污水處理項目主要采取的是建設——運營——移交模式（BOT模式）、轉移——運營——移交（TOT模式）及兩種模式的結合。城市污水處理項目作為公益項目，定價機制由政府出臺服務收費標準，故污水處理項目是否能夠盈利主要取決于城市污水處理量。基于此種情況，民營資本為減小風險，在與政府在合作之前需要就污水處理最低量進行約定，若達不到最低標準，政府應出資進行補助。

3.5 基礎教育

基礎教育是一座城市教育的最重要環節之一。近年來，城鎮化發展速度加快，不斷向城外擴張，新建住宅小區層出不窮，但其配套的基礎教育卻發展緩慢，難以滿足學齡兒童的教育需求。基礎教育屬于國家義務教育范疇，其免費性質決定了對政府的依賴性，而關于教育的融資又非常有限，PPP模式的出現被認為是基礎教育融資的理想方式。民營資本參與基礎教育投資理論上有很多模式可以選擇，如外包類、回租回購類、特許經營類，但在實際中，由于教育品質的參差不齊，很多模式并不能達到政府發展基礎教育的初衷，故最常用的模式為建筑外包、政府回租回購類或者開發商捐贈等。其中，開發商捐贈模式，對于開發商來說，完善社區周邊的基礎設施，使群眾更容易選擇購買自己的物業，同時也可以達到提升房價的目的；對政府來說，僅負責學校的運營，只需要配備相關教育從業者即可，大大減輕了政府財政的負擔，實現合作共贏。

4 結論與啟示

公私伙伴合作是實現政府與民營資本共贏的重要途徑。但PPP模式在我國發展剛剛處于起步階段，只有部分項目使用較為頻繁。實現合作共贏的首要條件是政府部分轉變職能，由投資者轉變為運營者、監管者。

4.1 完善政策保障體系

由于很多基礎建設項目并不具有盈利性質，或前期投資巨大，很難回收成本，政府應出臺完善的保障政策，一旦民營資本無法盈利時，給予一定的財政貼補或者優惠政策，保護民營資本的利益。

4.2 健全法律體系

民營資本與政府合作時，盡管為伙伴關系，但民營企業依舊處于弱勢地位，為保證雙方合作能夠順利，需出臺相關法律法規，以保障合作關系的長久。完善的法律體系必要性也體現在，在雙方出現糾紛時，可以做到有法可循，有法可依。

4.3 多元化選擇PPP模式

政府在基礎建設中選擇合作方式時，可以更加多元化，不僅僅拘泥于常見的BOT、BT等模式，針對項目的特殊性，積極探討新模式的可行性及保障措施。政府需要做好決策、監管工作，民營企業要核算好盈利能力與資本回收周期，合理選擇項目合作模式。

綜上，PPP模式在城市基礎建設中的應用還有更廣闊的發展前景。多元化PPP模式不但可以減輕政府的財政負擔，同時也為民營資本提供了更多地參與公共基礎建設投資的機會，實現公共部門與私人企業互利互惠、合作共贏。

[1]孫燕芳,周曲藝. 我國不同行業 PPP項目的交易結構對比分析[J]. 建筑經濟,2015, 36(06):9-11.

[2]楊衛華,王秀山,張鳳海. 公共項目PPP模式選擇路徑研究--基于交易合作三維框架[J]. 華東經濟管理,2014, 28(02): 121-126+176.

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