促進就業的積極財稅政策分析

摘要：就業問題是一個國家的民生之本。在經濟結構轉型背景下，我國的就業形勢日趨嚴峻：就業崗位增長相對緩慢、新增就業群體龐大、農村剩余勞動力轉移困難、城鎮失業職工再就業壓力大等。解決我國的就業難題只依靠市場機制治理是很不現實的，政府有義務承擔起擴大就業、減緩失業壓力的責任。財稅政策作為我國調控宏觀經濟的重要手段，具有調節收入分配、促進經濟持續增長、擴大充分就業、維持國際收支平衡等重要職能，對解決就業問題具有重要作用。

關鍵詞：就業；失業 ；財政政策；稅收政策

中圖分類號：F2492文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0083-04

基金項目：國家社會科學重大招標項目“新時期中國民生保障體系建設研究”（10&ZD038）；博士后科學基金面上資助項目“民生保障指標體系的構建與評價研究：基于財政效率視角”（2013M542231）；湖北省教育廳人文社科項目“清潔發展目標下的湖北公共財政優化研究”（2012G419）的階段性成果。

作者簡介：胡紹雨（1980-），男，武漢人，武漢學院副教授，經濟學博士后，研究方向：公共經濟、社會保障與財稅理論。一、引言

就業問題一直都是國內外關注的焦點問題，是一個國家的民生之本，對社會穩定有很現實的意義。我國現階段面臨新增大學生就業群體龐大、農村剩余勞動力轉移困難、城鎮失業職工再就業壓力大的局面，就業形勢尤為嚴峻。在經濟社會發展增速減緩的情況下，勞動力供需不平衡問題突出，勞動者出現新的利益訴求，勞資雙方協調難度加大。我們必須深刻認識就業問題面臨的復雜形勢，并尋找可行性解決方案。

對于我國的失業和就業問題僅靠市場這只“看不見的手”是很不現實的，政府有義務承擔起擴大就業、減緩失業問題的責任。財政稅收政策作為我國宏觀調控經濟的主要方式方法，在解決就業問題中也將起到關鍵作用。改革開放以來，我國實行了一些對于就業產生積極影響的財政稅收政策，借鑒了國外的財稅政策方面的經驗，結合我國的國情，建立了基本的促進就業的財稅框架。但隨著我國經濟進入三期疊加的階段，現行財政稅收政策存在著一些不足，如針對就業問題的稅收優惠政策還不夠全面、財政部分對就業方面的資本投資不夠、國家對社會保障的支持力度還不強等，因此亟需進行豐富和調整。

許多發達國家在利用財稅政策等宏觀調控政策方面比較成熟，也取得了一定成就。例如，德國政府的教育分流政策，英國政府的 “國家實習計劃”，美國政府的大學生自主擇業計劃等。20世紀70年代前，國外關于失業問題的爭論主要是圍繞著古典經濟學派和凱恩斯學派展開，兩者的主要差別在于古典學派認為市場自我調節可以達到充分就業的理想狀態，而凱恩斯學派則認為市場體制是剛性的，政府有必要進行干預。70年代以后，由于西方資本主義國家紛紛出現經濟減緩甚至停滯，失業與通貨膨脹同時存在的“滯漲”問題，凱恩斯學派受到質疑，出現了反凱恩斯主義學派，他們認為政府應適度干預市場，保障政策的有效性和長期性，輔助市場保持穩定，有利于更有效地解決就業問題。20世紀90年代以后，Torben.M. Andersen①等人提出如果考慮到由于稅收的負面影響，平衡預算條件下財政政策對就業是有一定影響的。

胡鞍鋼在1999年詳細分析了我國當時的就業形勢，認為我國的就業供需矛盾非常嚴重，不僅有供求總量不平衡的問題，在結構上也有待調整。2001年晏鳴指出，稅制可以影響就業水平。2007年王春雷在就業彈性的基礎上用實證進一步分析了促進就業的稅收政策的路徑選擇。在此基礎上，本文擬就相關問題展開進一步探討。

二、我國就業問題的現狀、特征及成因分析

（一）就業現狀和特征

1就業人員總量增加。2012年，全社會就業人員達到76704萬人，比1978年增加36552萬人，年均增長約兩個百分點。其中：城鎮就業人員37102萬人，鄉村就業人員36902萬人。分經濟類型看，國有單位就業人員為6839萬人，比2008年增加422萬人，增長約6個百分點；私營企業、股份有限公司等其他經濟類型單位就業人員迅速增長，2012年就業人員為30263萬人，比2008年增加20738萬人，增長178%。②

2就業結構調整，第三產業就業人員快速增長。隨著產業結構調整力度的加大，勞動力由第一產業向第二、三產業轉移，使得就業人員在三次產業間的分布進一步得到調整。2012年末，在全國76704萬就業人員中，從事第一產業的人員為25773萬人，占全部就業人員的336%；從事第二產業的人員為23241萬人，占303%；從事第三產業的人員為27690萬人，占361%。三次產業就業人員的比例相較2008年有明顯變化。

3就業存在結構性矛盾。從總體上看，城市青年、困難群體和農村剩余勞動力依然居多，就業壓力仍未減輕；從就業壓力看，正從就業人口總量大向結構性矛盾與就業人口總量壓力并存轉變，未來更多的是要面對結構性矛盾。其一，就業的總量壓力。雖說我國勞動年齡人口在近幾年呈現下降趨勢，但處在20-59歲就業年齡的人口仍在增加，就業的總量壓力仍舊沒有減輕，尤其在高校畢業生的就業、農業富余勞動力的轉移就業和就業困難群體的就業等三個方面。其二，產業結構調整影響就業結構。2001年-2012年，第二產業的勞動力需求比重從2001年的223%持續上升，直到2012年升至303%，上升了8個百分點；第三產業的勞動力需求比重從2001年的277%上升至2012年的361%，上升了84個百分點；第一產業的勞動力需求則由2001年的50%下降至2012年的336%，降低了164%。由此可見，在就業總量不斷增長的過程中，第二、三產業對就業需求比重的加大和第一產業對就業需求比重的縮小，反映出產業結構與就業結構的密切聯系。其三，就業結構性矛盾日益突出。我國經濟正處于三期疊加特定階段：增長速度換擋期，是由經濟發展的客觀規律所決定的；結構調整陣痛期，是加快經濟發展方式轉變的主動選擇；前期刺激政策消化期，是化解多年來積累的深層次矛盾的必經階段。經濟方面的轉變影響到市場需求，從而造成一些高新技術產業所需求的技術人才供不應求，而一些傳統行業、落后產能的行業卻出現減少需求的現象。隨著科技的進步，市場對中高級專業技術人員的需求日漸加大，對初級技能勞動者的用人需求則有所減少。結構性矛盾反映出我國人才保障系統存在著許多深層次的問題，如高等教育功能定位不清，職業技術學院發展有待全面改進等。其四，大學生及其他待就業群體就業困難。低技術勞動力招工難的同時也存在著技能人才短缺、高校畢業生就業難等問題。近幾年進入勞動力市場的大學生數量將不斷增加。2013年高校畢業生699萬人，2014年有727萬人，2015年則達到749萬人，被稱為“史上最難畢業季”。

（二）成因分析

1經濟增長放緩，削弱了對就業的拉動效應。就業與經濟發展密切相關，隨著經濟規模和產業結構的變化，單位GDP增長的就業拉動能力明顯擴大。有數據顯示，每億元GDP容納的就業量中第二產業約有1058人，第三產業約有1348人，后者超前者約30%。2013年，我國第三產業增加值占GDP比重首次超過第二產業。近十年來單位GDP增長拉動新增就業數量基本呈現上升趨勢。2008年以前，GDP每增長一個百分點，就業數量增加不足100萬人，而現在則上升到了150萬人左右。就國內的經濟形勢來看，2013年我國經濟增速為7.7%，在預期目標的合理區間內，雖然連續兩年增速低于8%，但國內的經濟水平依然保持平穩上升趨勢。由于經濟發展速度減慢，經濟下行的壓力在短時間內還很難消除，勞動力需求量總體下降，減輕了經濟快速增長對就業需求量的影響，削弱了經濟增長對就業需求的拉動效應。從國際形勢看，2008年美國金融危機和2010年歐債危機直接影響著我國的對外貿易，使得對外出口的企業發展困難，提供就業崗位能力減弱。后危機時代我國對外貿易對拉動就業的作用不大。

2城鎮化發展進程中農村勞動力轉移就業壓力大。近幾年我國城鎮化建設加快，使城鎮化率大幅提高，農村勞動力向城鎮轉移的步伐加快，城鎮人口迅速增加，2013年我國城鎮化率由2000年的362%上升到537%。在全面推進城鎮化的進程中，雖然農村人員就業壓力在逐漸減輕，但轉移就業壓力卻在日益增大。一方面是城鎮對農村勞動力就業吸納能力有限，每年城鎮中新增勞動力、高校畢業生不斷增加；另一方面是對于農村勞動力，大中型城市勞動力市場門檻較高。由于就業信息不暢通、素質技能要求等因素，農村轉移勞動力就業難度大。

3高速發展的新興產業對就業人員的壓力。一方面，在調整夕陽產業和淘汰落后產能時，會使一部分在業人員失去工作；另一方面，由于新興產業的快速發展，技術不斷升級，對就業人員也提出了更高的技能要求。此外，由于技術升級、勞動生產率提高等因素，也使一些企業減少對勞動力的需求，甚至淘汰出部分勞動力，這種條件下也會對就業結構產生不利影響。

4區域經濟格局調整導致勞動力流動發生變化。近幾年來，我國中西部經濟發展不斷加快，工資不斷上漲，與北上廣等一線城市的差距逐漸縮小。區域就業形勢有明顯改變，眾多一線城市的求職人數也呈大幅下降趨勢。隨著中西部地區二、三線城市的工作環境好轉，回鄉就業、創業已成為越來越多遠離家鄉的農民工的新方向。

5勞動者對高報酬的追求和企業生產成本增加之間的矛盾加大。從2009年以來，基本工資一直快速增長，且增速逐年加快。官方資料顯示，2013年我國對最低工資標準進行調整的有27個城市，平均調增幅度為17%；對工資指導線進行調整的有17個地區，基準線普遍在14%左右。有數據反映，由于調整工資使企業的生產成本增大已導致部分企業的勞工短缺。

6人口年齡結構的改變對勞動力供給產生不利影響。我國人口結構的改變，在一定程度上影響了勞動力的供求關系。隨著人口老齡化，我國處在勞動適齡人口的總量開始減少，在新生勞動力供給方面，大學生約占其中一半，農民工總量增速減緩，并逐步趨于穩定。據專家初步預測，我國處在勞動年齡的人口數將在2016年達到最大值，總量約為999億人，之后將逐年減少，到2020年會降至987億人。城鎮化建設雖然使農村勞動力的總量和素質有所提高，但仍然不能減輕總體勞動力供給減少對經濟市場的影響。

三、財稅政策對就業的影響機理

（一）財政政策對就業的影響

財政政策對就業的影響主要是以財政支出的方式體現，主要采用政府投資支出、采購支出和轉移支出等方式來對就業市場進行調節。

1政府投資支出對就業的影響。政府投資支出可以分為資本密集型和勞動密集型兩種不同的投資支出結構，兩種不同的投資支出結構會對就業市場產生不同的影響。勞動密集型的政府投資支出結構從直接作用來看，在初期階段，政府投資一般會產生一部分對就業者要求較低或技能單一的崗位，從而擴大就業需求，且在投資活動中，投資資金中的較大一部分會轉化為工人工資，以增加社會個人收入。在末期階段，由于投資項目會吸引社會大眾的消費，從而加大經濟資產流動。從間接作用來分析，勞動密集型的政府投資支出結構將更多地偏向于民間低成本投資，在同樣的政府資金投資的前提下，會提高資金的利用率及對勞動力有效利用率，從而帶動相應的服務及生產等中小型企業的發展，以推動經濟發展，使就業需求增加。資本密集型的政府投資結構從直接作用來看，在初期階段，由于較大的資金投入和較高的技術要求導致對就業市場的拉動效應不是很明顯，在同樣的資金投資環境下，只增加了小部分人的就業且對其他相對低端產業及勞動力產生了一定的排擠效應。在末期階段，由于投資項目的特殊性導致對市場消費的勞動效應較弱，資本密集型的政府投資結構相對排擠基層就業人群，削弱擴大就業的效應。再從間接作用來看，資本密集型的政府投資支出結構將更多地傾向于民間高端技術產業，因為在同量投入資金中增加生產資料的比例就會增加對生產資料的需求，從而帶動為滿足這些生產資料消費需求的生產行業的發展。

2政府采購支出對就業的影響。政府采購支出政策主要是通過間接作用影響就業。政府采購支出一般屬于維持性支出或經濟性支出，主要是維持政府職能和提供公共服務方面的資金支出，對經濟增長和就業需求會起到明顯的拉動效應。

3政府轉移支出對就業的影響。政府轉移支出主要包括社會保障支出及財政補貼支出等，其中的社會保障支出主要通過社會保險、社會救濟和社會福利等方式對就業產生影響，而財政補貼則通過價格補貼、企業虧損補貼和財政貼息等手段保障就業。

（二）我國稅收政策對就業的影響

稅收對就業的影響主要通過影響勞動力市場的供求來實現，體現在以下兩個方面。

1稅收對勞動供給的影響。稅收效應分為收入效應和替代效應。收入效應主要表現在由于課稅導致納稅人的收入減少，消費水平下降。替代效應則表現為由于政府對不同商品的賦稅不同導致納稅人為了盡量少交稅而購買替代商品。稅收的這兩種效應，如果收入效應大于替代效應，征稅會對勞動供給產生積極作用，稅負會使人們增加工作量或工作種類，以增加收入；如果替代效應大于收入效應，征稅會對勞動供給產生較重的負擔，人們會減少勞動，以避免較大的稅負而使消費水平降低。從稅種上來看，對勞動供給的影響最明顯的是個人所得稅，因為個人所得稅直接課征于個人所得，對稅后凈收入產生影響，從而影響市場的總體消費水平。消費稅、增值稅等對商品課征的稅收，會直接影響商品的價格，改變在同樣的資金水平下的購買量，從而改變人們對于工作的選擇。從稅基來看，以個人所得稅為例，由于我國對于不同來源的個稅采用了不一樣的稅基裁定方式，如果單純對勞動所得征稅會使替代效應大于收入效應，從而影響就業。從稅率而言，我國不同的稅種采取不同的稅率和計稅方式，如累計稅率會對高收入、高消費人群產生影響，使就業者對職業的要求變高。

2稅收對勞動需求的影響。就業問題的根本解決主要還是要增加勞動需求。影響勞動需求的因素包括總需求量和需求結構兩個方面，稅收對勞動需求的影響也主要體現在這兩個方面。勞動總需求量是指在一定時期內的社會職位空缺總數，或指的是所有經濟部門的勞動力總量，它主要取決于社會的經濟發展水平。稅收對勞動總需求的影響主要表現在運用稅收的一系列政策調節投資，促進各產業發展，增加就業需求。從宏觀方面而言，稅收政策對民間投資的刺激效應，是以制定相關的稅種、對現有的稅率進行調整、發布一定的稅收優惠政策等方式實現的。例如企業所得稅中允許投資抵免，加速折舊，虧損結轉；對新興產業給予稅收優惠；對吸引更多的勞動力的產業部門和企業所制定的稅收優惠等。另外，稅收規模對政府投資規模有直接的影響，政府在財政收入較高的時候會將大部分收入投資到公共基礎項目建設上，這樣就會增加一部分就業機會。同時，由于我國的直接稅對高收入人群征收的稅費相對較多，在社會保障和福利救濟方面會加大力度，從而調節收入分配，提高社會消費水平，增加社會需求，擴大就業需求。當然除了增加勞動總需求外，我們還需要調整勞動需求結構，以增加就業機會，全面解決就業問題。就業問題不僅包括就業總量的問題，而且包括就業結構不合理的問題，因為失業包括結構性失業、周期性失業和摩擦性失業等。其中結構性失業問題在當今經濟發展中最為突出，一方面是勞動力的剩余，另一方面卻是一部分職位無人勝任。對于結構性失業，我們除了從提高勞動力素質、增加勞動力技能入手外，更多的是要對勞動需求結構進行調整。所謂勞動需求結構，主要是指因不同的工作崗位對勞動技能的不同要求而形成的需求構成。在我國由于教育水平不均衡、人口平均素質較低、大部分勞動力技能不足，而經濟技術的發展提出過高的勞動技能要求，導致我國失業率總體上升。因此，勞動力需求結構的調整，在勞動力需求總量一定的條件下，應根據經濟發展和勞動力市場條件變化的要求，對于不同的工作要求提供相應的技能教育培訓。這樣既能較好地解決就業問題，又不會影響到經濟的長期發展。稅收對勞動需求結構的影響，主要體現于在現有的國家產業優惠政策下，對那些有利于經濟長期有效發展，且能提供更多的勞動力崗位的產業和部門，給予一定的稅收減免優惠，以鼓勵其在發展的同時，能夠吸收和安排更多的勞動力就業。對于因產業結構調整所帶來的大批勞動力失業的短期動蕩，也可以通過征收社會保障稅起到一定的緩和作用。

四、利用積極財稅政策促進就業的對策建議

（一）促進就業的積極財政政策

2008年的美國次貸危機和之后的歐債危機使全球經濟走向低迷，我國雖然有著穩定的經濟市場結構但也有所波及。對于種種問題，我國政府積極采取財政投資支出、教育支出、社會保障支出、農業支出和財政補貼支出等方面的財政政策應對。對于促進就業的積極財稅政策，我們也可以從這幾個方面來提出對策和建議。

1財政投資支出。財政投資支出主要是通過政府為滿足公共需求所必需的資產而花費的財政支出，支出范圍包括：基礎設施建設、基礎產業投資等。如我國的西部大開發戰略和中部崛起計劃，國家通過對中西部加大財政投資支出力度，逐漸完善公共基礎設施等措施，加快了中西部經濟發展速度，促進了當地經濟的發展，改善了當地的投資環境，增加了就業崗位，提高了就業率。在區域發展方面我國應繼續加大財政投資支出。雖然近幾年中西部發展較快，但從每年勞動人口的轉移來看北上廣依然是大多數求職者的選擇，就業結構還是存在不平衡的問題，加大政府的財政投資支出對于就業結構調整有很好的現實意義。

2教育支出。對于就業問題而言，不僅要在市場需求上努力，也要增強待就業勞動力人群的就業基礎。隨著時代的進步，我國已經從單純的生產性國家轉型為技術產業綜合性國家，在這個過程中最重要的就是教育。隨著科技的進步，就業結構性問題突出，待業人數的增加和高新技術產業專業人才的缺乏共存，使得教育事業得到了重視。教育是解決就業問題的基礎，我國應大力發展教育，加大教育支出，使教育資源均等化，以全面提高求職者的技術水平和平均素質，為就業提供保障。

3社會保障支出。社會保障體系是政府發展公共事業中必不可少的一部分。對于勞動者而言，社會保障至關重要。我國社會保障制度起步較晚，正在不斷地完善和推進。我國應加快社會保障體系建設，使全民可以得到生活保障，促進社會和諧，營造一個良好的就業環境，加強勞動力供給和勞動力需求之間的聯系。

4農業支出。我國是農業大國，農業是經濟發展中重要的一環。對于與農業相關的加工產業和農村勞動力就業的企業也應制定相應的稅收優惠政策和財政扶持措施，加大農業支出，以提高農村剩余勞動力的就業率，進一步促進經濟發展。

5財政補貼支出。近幾年國際傾銷、補貼與反補貼事件日益增加，國家貿易之間的摩擦既不利于國家之間的交流，也不利于各國經濟的發展。我國應就國際貿易方面制定詳細的標準，及時根據經濟市場的變動調整貿易條例，或制定詳細的負面清單，在加大國內消費的同時，通過加大補貼支出來促進國內產品出口，增加國際消費，進一步推動國內經濟發展，間接增加就業需求。

（二）促進就業的積極稅收政策

1調整和完善現行稅收政策，直接促進就業。稅收是影響勞動力市場的重要因素，對于現行的稅收政策應加以完善和調整，加強對待業人員的管理，利用開征社會保障稅、鼓勵大學生自主創業等手段來更有效地解決就業問題。對于就業困難人群，如殘疾人、退伍軍人、刑滿釋放人員等應直接減輕稅負，并通過稅收優惠政策鼓勵企業吸納這類人群。如為幫助高校畢業生就業，對于招收高校畢業生達一定數額的企業實行減免部分消費稅、增值稅和營業稅等。對于殘疾人、下崗再就業人員等可以通過減免營業稅和所得稅鼓勵其自主創業，不僅解決其自身的就業問題還可以幫助部分勞動力就業。

2運用稅收政策促進經濟發展，間接促進就業。制定合理的稅制結構，通過稅收政策減輕企業的負擔，促進各產業和企業的發展，以加大就業市場的勞動力需求，間接解決就業問題。由于產業結構的調整，我國近幾年對于第三產業中能吸納較多勞動力的服務行業發展尤為重視，可以加大對服務業的傾斜力度，適當降低稅負，扶持企業發展。對于第三產業可考慮實行差別稅率，加大政府的財政扶持力度，減輕各產業稅負，鼓勵高校畢業生自主創業，給予新興技術產業特別的稅收優惠政策和一定的稅收獎勵。對于有利于解決就業問題的行業如技術培訓等，實行減免營業稅和企業所得稅的政策。在保障國家稅收的前提下，通過優惠政策鼓勵企業發展，使經濟市場更加活躍，調整供大于求的就業結構，更好地持續解決就業問題。中小企業也是經濟市場的重要組成部分，對于這些企業我們不僅可以通過稅收優惠來鼓勵其發展，還可以通過達到一定數額就予以稅收獎勵來提高企業納稅的積極性和貿易活力，增加企業收入，加快企業發展，提高就業勞動力需求。農村經濟發展是我國實現全面經濟發展的重要環節，由于我國地勢復雜，有些地處山區和盆地的農村經濟發展存在一定的困難，對于這些地方我們不僅要加大財政支出，同時也要實行低稅率政策，以吸引更多企業落地，發展農村經濟。對于農業相關的企業和產業要盡量免除或降低稅收，方便發展經濟，促進就業。

注 釋：

① Torben M ·Andersen.Optimal Fiscal Policy in Open Economics with Labor Market Distortions.Journal of Public Economics，1996 Vol.163，103-117。

② 2014年我國就業形勢淺析. [EB/OL].http：∥www.ocn.com.cn/free/201403/jiuye050911.shtml。

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【責任編輯：孫巍】