新形勢下深入推進農村社區建設的路徑探討

摘要：農村社區建設是農村社會管理創新的新模式，更是統籌城鄉發展的結合點。從近年來陜西各地探索、推進農村社區建設的實踐來看，取得了很大成效，但也存在著產業支撐能力不強、公共服務供給水平較低，農村勞動力無法滿足社區建設需要等制約因素。為此，必須把加快產業發展，提升社區公共服務供給水平，培育新型職業農民，建設“百年社區”等，作為進一步深入推進農村社區建設的關鍵舉措。

關鍵詞：農村社區建設；統籌城鄉；社會管理創新；基本公共服務

中圖分類號：D320文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0080-03

基金項目：陜西省社會科學基金項目“推進陜西新型城鎮化發展”（ 2015WT01 ）。

作者簡介：張娟娟（1972-），女，陜西白水人，陜西省行政學院講師，研究方向：城鎮化、統籌城鄉發展。農村新社區是引入城市社區建設管理的理念，將若干個行政村或自然村進行整合，統一規劃建設具有完善的基礎設施、健全的公共服務、有效的組織管理和較強的產業就業支撐的農村新型社區。[1]從實踐來看，農村社區建設，大大改善了農村基礎設施和人居環境，推進了城鄉基本公共服務均等化，提升了城鄉文明一體化水平，成為社會主義新農村建設的重要內容。與此同時，各地農村社區建設也還存在一些值得注意的問題，本文擬以陜西相關實踐為例，對新形勢下如何進一步推進農村社區建設略作探討。

一、我國農村社區建設的發展歷程

我國的農村社區建設，是在統籌城鄉經濟社會發展，建設社會主義新農村的背景下開展的。從到2020年全面建成小康社會的目標要求來看，我國農村社區建設大體需要經過兩個發展時期：建設試點時期和深入推進時期。

建設試點時期（2002年—2014年）。改革開放以來，由于全國基本實行家庭聯產承包責任制，調動了農民的積極性、主動性和創造性，農村經濟獲得了較大的發展。但是與快速發展的城市相比，農村的發展仍顯滯后。面對日益擴大的城鄉差距，2002年黨的十六大提出了實施城鄉統籌發展的重要方略；十六屆三中全會提出“五個統籌”并將“城鄉統籌”放在首位，同時提出要開展“農村社區服務”；十六屆四中全會確立了“工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展”的政策方針。[2]在統籌城鄉發展的基礎上，2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”[3]《決定》首次完整地提出了“農村社區”的概念，明確了農村社區建設的目標和任務。其基本要義就是完善村民自治，建立政府引導、農民主體、社會參與的農村新社區服務發展機制，[4]促進我國農村經濟、政治、文化、社會、生態全面協調可持續發展，不斷提升農村居民生活質量和文明素養，努力構建新型鄉村治理體制機制，在社區建設領域實現城鄉統籌發展。2008年黨的十七屆三中全會提出了“完善農村社會管理體制機制，加強農村社區建設”的要求。2011年進一步提出要“強化城鄉社區自治和服務功能”，隨著這一系列決策部署的實施，農村社區建設被提到了各級政府重要的議事日程，各地組織開展農村社區建設試點工作，在改善農村基礎設施建設、提高農村基本公共服務水平、促進農村經濟社會發展等方面取得了顯著成效。

深入推進時期（2015年—2020年）。2015年，《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》發布，明確提出農村社區建設是社會主義新農村建設的重要內容，是推進新型城鎮化的配套工程，今后要打造一批管理有序、服務完善、文明祥和的農村社區建設示范點，為全面推進農村社區建設，統籌城鄉發展探索路徑、積累經驗。《指導意見》提出農村社區建設的主要工作任務是：完善在村黨組織領導下、以村民自治為基礎的農村社區治理機制；促進流動人口有效參與農村社區服務管理；暢通多元主體參與農村社區建設渠道；推進農村社區法治建設；提升農村社區公共服務水平；推動農村社區公益性服務；強化農村社區文化認同；改善農村社區人居環境。這標志著我國農村社區建設將迎來一個新的發展時期。到2020年全面建成小康社會的時候，農村社區將成為創新農村基層社會治理，提升農村基本公共服務水平，促進城鄉一體化建設的有效載體和平臺。

總體看來，加快農村社區建設，有利于推動戶籍居民和非戶籍居民和諧相處，有利于促進政府行政管理、公共服務與農村居民自我管理、自我服務更好地銜接互動，有利于增強農村社區自治和服務功能，為農民幸福安康、農業可持續發展、農村和諧穩定奠定堅實基礎。[5]

二、近年來農村社區建設的實踐——以陜西省為例

進入新世紀以來，陜西省高度重視農村社區建設，特別是2013年以來，陜西省在繼續抓好21個省級新型農村社區試點建設的基礎上，啟動了1000個新型農村社區建設。西安市在2014年先期啟動108個新型農村標準化社區建設的基礎上，決定從2015年開始，利用5年時間，在全市分期分批建設683個農村片區化中心社區，大幅提升農村公共服務城鎮化水平。截止2015年，全省共撤并行政村4830個，建成1002個規模適度、設施完善、生活便利、生態宜居的新型農村社區，97萬人入住農村新型社區，過上了和城里人一樣的生活。

1社區基礎設施城鎮化。我國城鄉基礎設施發展不協調，突出表現在城鄉水、電、路、氣、房等的差距上。現代城市的高樓大廈、車水馬龍與落后農村的破敗庭院、泥濘小路并存。新型農村社區建設與過去農房建設最大的區別，就是基礎設施更加齊全、公共服務設施更加完善。我省各地在農村社區建設中，一是把新型農村社區基礎設施與群眾住宅建設同步設計、同步施工、同步投入使用。如，咸陽市旬邑縣財政年列支專項資金1000萬元，整合各類項目建設資金，建設社區道路、交通、供水、排水、電力等基礎設施。引導農民按照社區標準建造住房，將“一代人建三次房”改變為“三代人建一次房”。根據群眾的承受能力，規劃設計不同標準、不同造價的民宅，供群眾量力而行，自愿選擇。同時根據農村特點，許多地方設計了帶有農機具存放、畜禽養殖空間的住房，方便群眾生產和生活。二是配套建設公共服務設施。按照建筑面積800—1000平方米的標準建設社區服務中心，不少于2000平方米的標準建設社區文化健身廣場。在全省已建成的社區內，幼兒園、小學、衛生室、警務室、便民超市、衛生廁所、垃圾中轉站、污水集中處理等公共服務設施一應俱全。社區服務中心一般都設有社會保障、計育衛生、綜治調解、科普文化、信息宣傳等服務站，依托社區服務中心的平臺，各司其職，使社區村民能夠享受到方便、實惠、高效的公共服務。

2居民生活服務社區化。農村社區的建立，為居住在一定范圍內若干個行政村的農村居民，提供以生活服務優先，集生活、文化、產業和政務四類服務為一體的綜合服務載體和平臺，有力地推動了政府公共服務向農村延伸，走出了一條符合農村當前實際和長遠發展的新路子。一是強化社區服務功能。通過設立公共服務中心，重點抓好醫療衛生、養老托幼、人口計生、體育文教、社會治安、社會福利、社會救助等公共服務體系建設，形成了面對面為群眾提供基本公共服務的新型干群關系，讓農民不出社區就能辦理戶口、身份證、建房、申請困難救助等手續。這種做法，有效解決了政府服務農村“最后一公里”和當前農村居民公共服務薄弱的問題。[6]二是發展便民利民惠民服務。推行鎮干部、大學生村官坐班制和社區干部輪班制，確保群眾到了社區就能找到管事的人，方便群眾辦事，為群眾提供“全天候“的良好服務。三是構建社區長效運行機制。以制度建設為主線，以規范行政行為為重點，以創新工作方式為關鍵，充分發揮社區的自我管理和行政管理效能。在已建成的農村社區，做到了制度成冊，公示上墻；建立了縣鎮村（社區）上下聯動的工作機制；推行服務承諾制度，把為民服務的內容、標準、程序、時限和責任向群眾作出承諾，這既是對農村和農民感情的體現，也是執政為民理念的具體落實。

3社區生活方式市民化。當前，不少地方出現了城市越來越繁榮、農村越來越衰敗的現象，農村青壯年和人才越來越少，出現了“空心村”“三留守”（留守婦女、留守老人、留守兒童）等問題。留守人口集體活動少，文化娛樂活動單調，缺乏健康積極的群眾文化互動場所和平臺。[7]農村社區的建立，徹底改變了農民群眾祖祖輩輩日出而作、日落而息的傳統農耕生活方式，在社區內充分享受和城市居民一樣的美好新生活。社區各個組織通過開展農業科技講座和培訓，開闊了農民群眾的視野和知識面，提高了農民群眾科技致富的能力，拓寬了致富門路；通過建立農家書屋、社區廣場和文化活動中心等平臺，豐富了農村居民文化生活，增強了農村居民的歸屬感和認同感，為農村注入了新的生機和活力；通過優化社區生態環境，引導農民增加節約意識、環保意識和生態意識，形成愛護環境、節約資源的生活習慣、生產方式和良好風氣，營造出一個整潔、安全、溫馨的居住環境。可以說，新型農村社區的建設，讓農民在一樣的土地上，過上了不一樣的生活。

三、以改革創新精神深入推進農村社區建設

各地農村社區建設雖然取得了顯著成效，但也面臨著許多新情況新問題：一些建成的社區承載產業發展的能力較弱，產業和社區相融尚未取得根本性突破；農村居民服務需求更加多樣，農村社會事業發展仍顯滯后，社會管理和公共服務能力難以適應；[5]農村人口加劇變化，現有的農村勞動力無法滿足新型農村社區建設的需要；社區建筑質量良莠不齊等。為此，應主動適應農村經濟社會發展新要求、順應農民群眾過上更加美好生活的新期待，以改革創新精神深入推進農村社區建設。

1夯實農村社區建設的產業基礎。產業發展是農村社區建設的基礎，是社區農民增收的源泉，是實現農民離土不離鄉、就業不離家的物質保障。沒有產業支撐，農村社區就如同無源之水、無本之木，難以實現可持續發展。新形勢下，深入推進農村社區建設，一是要大力發展特色產業。立足當地的資源稟賦、產業基礎和市場需求，努力做到宜農則農、宜工則工、宜商則商，以特色優勢產業帶動社區經濟發展，讓產業成為農民增收致富的穩定來源和持久動力。二是加快產業園區建設。要把農村社區建設與產業園區建設統籌考慮，加快建設特色鮮明的產業園區，突出專業分工和規模經營，加大對農民工返鄉創業政策的支持力度，激發農民群眾的創造力，讓有能力有意愿的農民走上創業創新之路。三是積極發展勞務經濟。以農村社區為依托，大力發展餐飲加工、建筑裝修、物流配送等服務業，拓寬勞動力外出就業空間，多渠道增加社區農民收入，逐步實現農民居住在社區、就業在園區和就地就近城鎮化。[8]

2提升農村社區公共服務供給水平。基本公共服務是政府主導提供的、旨在保障全體公民生存和發展基本需求的服務行為和手段，涉及義務教育、勞動就業、社會保障、醫療衛生、住房保障、文化體育等諸多領域。農村社區建設對農村居民而言，向往的是有品質的城市生活，期盼的是城鄉基本公共服務均等化。為農村居民提供優質的基本公共服務，是農村社區建設的應有之義。因此，農村社區應重點抓好醫療衛生、養老托幼、文化體育、社會治安、社會福利、社會救助等公共服務體系建設，大力改善新型農村社區基本公共服務的基礎設施，重點是建立優秀師資配備向農村社區義務教育學校傾斜的體制機制，讓農村孩子進一步享有義務教育均衡發展的獲得感；建立鼓勵醫務人員向農村社區醫療服務機構流動的體制機制，力爭實現農村居民“大病不出縣”“小病不出社區”的目標要求。同時要做好農村社區扶貧、社會救助、社會福利、社會養老等服務 ，讓農村居民無論是在生活、辦事、還是文化娛樂方面，能夠和城里人一樣有尊嚴的生活，感受到同等的幸福感和舒適感，實現新型農村社區建設質的飛躍。

3培育適應農村社區發展的新型職業農民。推進農村社區建設，迫切需要能夠掌握并運用先進技術、會決策、會經營、懂管理的高素質的農業勞動力。換句話說，現代農業的經營主體不再是傳統意義上的“臉朝黃土背朝天”的莊稼人，而是新型職業農民。新型職業農民除了是生產者，還是投資者、經營者、決策者，同時也是市場風險和自然風險的承擔者。目前農村勞動力的現狀是一群被戲稱為“386199”部隊，這與新型農村社區建設和發展的要求格格不入。中國社會科學院副院長蔡昉認為，“386199”部隊支撐不了現代農業，適應不了現代農業的要求。因此，建設農村社區，核心是要解決好人的問題。為此，一是要通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。[9]二是加大對培育新型職業農民的財政資金投入支持力度，把培育新型職業農民，構建職業農民隊伍作為社區工作的重要目標。鼓勵農民通過“半農半讀”等方式就地就近接受職業教育，努力培養有文化、懂技術、會經營、適應農業現代化的新型農民。三是政府要制定政策措施，引導有志投身現代農業建設的農村青年、返鄉農民工、農技推廣人員、農村大中專畢業生和退役軍人等加入職業農民隊伍，為新型農村社區建設輸入新鮮血液，提供更多的人力資本支撐。

4樹立建設“百年社區”的科學發展觀。在農村社區建設中，必須堅持以人為本，充分尊重群眾意愿，科學規劃，把社區基礎設施建設與群眾住宅建設同步設計、同步施工、同步投入使用，保障農民入住社區后，就能夠享受到便捷、實惠、高效的公共服務，做到生產、生活、生態合一。一是要堅定不移地抓好新型農村社區建設住房質量，在工程招標、投標、質量監督、竣工驗收等環節要制定相關的制度并落實到具體人員，嚴格落實工程質量終身責任制。二是注重工程質量細節，最大限度地減少房屋漏雨、墻體破損，真正建成“百年住宅”。三是在能源短缺，環境日益惡化的當下，推行生態住宅建設勢在必行。為此，新型農村社區建設應積極推廣使用經濟適用、注重節能和體現當地地域特色的住宅樓建設設計方案，做到空間布局合理，房屋美觀實用，實現低碳生活。全國建筑技術科學領域首位中科院院士吳碩賢認為，一棟節能建筑和同樣一棟不節能建筑相比較，空調能耗可以相差4-5倍。農村社區建筑若能合理采用節能設計，即可輕松獲得50%-60%的節能效果。換句話說，農村社區若按生態住宅標準設計建造的話，足可以讓一個三口之家一年節能58%、節水25%，每年每戶大約可節約1000多元水電費。[10]讓農民真正過上低碳而又舒適的生活。

結語

深入推進農村社區建設，是創新農村基層社會治理、提升農村基本公共服務水平、促進城鄉一體化建設的關鍵環節。只有建設好農村社區，才能促進農村經濟社會全面協調可持續發展，提升農村居民生活質量和文明素養，構建新型鄉村治理體制機制；才能推動新型城鎮化與新農村建設雙輪驅動、互促共進，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

參考文獻：

[1]周元武.農村新社區建設是事關城鄉一體化發展的重大戰略問題[J].湖北社會科學，2013，（7）.

[2]范恒山.新形勢下推進城鄉統籌發展的若干思考[J].全球化，2015，（ 11）.

[3]中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[EB/OL].[2014-02-05].http：∥wenku.baidu.com/link？Url.

[4]龔維斌.社會管理與社會建設[M].北京：國家行政學院出版社，2011∶194.

[5]關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見[N].人民日報，2015-05-31.

[6]農民就地城鎮化的一條新路子[N].陜西日報，2014-11-05.

[7]生活服務優先的“群眾之家”[N] .陜西日報，2014-11-13.

[8]張貴孝，劉新余，王福選，高玉峰，王旭.旬邑之變[M].陜西人民出版社，2015∶216.

[9]中央農村工作會議在北京舉行[N].人民日報，2013-12-25 .

[10]國家行政學院教務部.國家行政學院精品課[M].北京：國家行政學院出版社，2014∶119.

【責任編輯：黎峰】