我國公務員聘任制改革的困境與破解之道

摘要：我國公務員聘任制改革實踐已歷經近9年的時間。對這場勢在必行的公共行政人事制度改革，人們關注熱切、期望頗高，但其實際上進展有限、難題諸多。根據“價值-制度-環境”研究范式的剖析，聘任制在實踐中遇到的問題主要是由于價值的扭曲、制度的缺失和環境的制約所造成的。要想突破困境，必須厘清聘任制兼具市場經濟和民主政治的雙重價值的本質，堅定聘任制的發展方向，不可異化為常任制。在這一前提下，新公共服務理論為聘任制的解困提供了有效路徑：必須矯正對公務員這一身份和職業的認識，同時，配套改革的跟進必不可少，法律制度也有待進一步完善和細化。

關鍵詞：公務員；聘任制改革；公共人事管理；法律制度；健全

中圖分類號：D6303文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0012-03

基金項目：湖北省教育廳人文社會科學研究項目“湖北省半城市化地區的公共治理研究”（20106216）階段性成果。

作者簡介：熊莉萍（1980-），女，湖北黃石人，湖北師范大學政法學院講師，研究方向：公共政策。2006年出臺的《公務員法》作為我國第一部規范公務員行為準則的法律，其亮點之一就是關于聘任制的有關規定?！豆珓諉T法》在第16章中專門規定了公務員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機制，正式在法律上確認了公務員職位聘任制度。實行聘任制是公務員人事制度改革的大勢所趨。這一制度設計和改革實踐的初衷一方面是要打破公務員的“鐵飯碗”、打破“終身制”，從制度上改變“能進不能出”“能上不能下”“干好干壞一個樣”的弊端，打造進取有為的行政氛圍、激發公務員的活力；另一方面就是要從社會中選拔優秀的人才進入到公務員隊伍，彌補傳統任用方式的缺陷。自2007年深圳和上海浦東作為人社部批準試點首批試水公務員聘任制以來，江蘇、河南、福建、遼寧、湖北、貴州等多省都陸續推開了聘任制公務員的試點工作。然而，在實踐中，關于聘任制公務員的爭議卻從未停止，“30萬年薪” “全員聘任”“零淘汰”等話題既吸引了公眾的關注，也拷問著公務員聘任制的效果與出路。

一、我國公務員聘任制改革的困境：理想與現實的差異

聘任制作為一種適應市場經濟和民主政治要求的公務員任用制度，既體現了自由競爭的市場精神，也體現了民主公平的政治價值。我國社會主義市場經濟體制已初步建成，政治體制和行政體制的改革也進入了攻堅時期，但二者依然存在著許多問題有待深化。此種過渡型行政生態環境一方面為公務員聘任制的改革與實踐提供了有利的系統支持；另一方面也會使聘任制這種新生事物在發展過程中衍生出異質性、重疊性和形式主義的問題。

1身份認同的尷尬——“臨時工”心態與高流失率。聘任制公務員的聘期是依據勞動合同確定的，通常是1-5年。若聘任合同解除或者終止，聘任人員不再具有聘任制公務員身份。這樣的規定確實打破了公務員職業的“永業性”，卻也極易造成聘任制公務員的“臨時工”心態。聘任制公務員雖然也具有行政編制、也由國家財政負擔工資福利、履行公職，在本質上與其他任用方式產生的公務員并無差別，但是在依靠職務和級別傳遞政令、指示的層級制政府中，沒有行政級別、任用管理方式的與眾不同、人數的小眾化，一方面使得他們與委任制公務員有明顯的差異，在單位中顯得另類，與他人工作配合不順暢；另一方面，更令他們擔憂的是聘期滿后去向不明，職業前景不明朗。任期的短期性和聘任制的身份是一把雙刃劍。在傳統的行政組織和行政文化中，聘任制公務員既難被他人視為同類，也因此難以獲得自身的認可。

2晉升渠道的割裂——“官本位”思想與“鯰魚僵困”。聘任制的核心優勢在于與常任制不同的靈活彈性的選人用人機制，形成攪動傳統沉悶的公務員隊伍的“鯰魚效應”。在我國，由于沒有西方所謂的“兩官分途”，也沒有經過直接選舉進入政治系統的機制，在公務員體系內逐級晉升成為官員獲取政治發展的唯一途徑。聘任制公務員在進入行政部門之初就不擔任行政職務、不具有行政級別，也不能像一般公務員一樣在體系內進行晉升。晉升渠道割裂，即便聘任制公務員工作做得再好，也無法對委任制公務員造成晉升壓力，難以收到激活公務員隊伍活力的預期效果，更無法在“官本位”的行政環境中體現自身的價值，從而導致以“鯰魚效應”為初衷的聘任制改革無法發揮效用。

3薪酬懸殊的窘境——“天價”薪酬與“不平衡心理”?！豆珓諉T法》規定：機關根據工作需要，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。以此來滿足行政機關對高級人才或緊缺人才的需求。由于我國現階段公務員工資薪酬水平與市場同類工作薪酬水平相比有較大差距，缺乏對專業人才的吸引力，因此不得不通過高薪設置聘任性崗位。而“高薪”背后則是嚴格的條件和要求，能滿足這些要求和條件的人，往往能力強、素質高，有深厚專業能力和背景，在市場中的薪酬也與聘任制崗位開出的“高薪”相當，因此所謂的“高薪”，也不是人們想象的那樣高。然而與其他公務員相比，“天價”薪酬已然造成了巨大的懸殊。這既會滋生單位內部的“不平衡心理”，也一定程度上容易導致聘任制公務員被孤立和邊緣化。

4考核激勵的折損——“一把抓”與形式主義。聘任制是實行公務員分類管理的一種制度設計，對不同類型的公務員應進行有差別的管理和考核。一些地方對聘任制公務員和其他公務員的考核，在內容、標準上沒有區別開來，也沒有針對不同崗位制定科學有效的考評辦法。往往是重視人員的任用與管理，卻輕視決定續聘與否的考核與評價。在考核效力上也有“高舉輕放”的問題，很少有人因為不稱職、失職等被淘汰出局?？己藰藴什欢?、方式不明、結果不清等不合理的地方不僅直接影響了聘任制公務員的積極性，也大大折損了聘任制的激勵優化功能。

5退出通道的阻滯——“零解聘率”與變相“鐵飯碗”。實行公務員聘任制目的在于打破“鐵飯碗”和職業終身制，激發出公務員的憂患意識和競爭活力。雖然不能認為公務員被解聘，改革就算成功了。但在實踐中，存在著聘任制公務員和用人單位都想保持長期穩定的工作現狀而排斥人員頻繁流動的問題，不少聘任制公務員希望以此為跳板，轉變身份為委任制公務員，甚至一些人利用聘任制選人、用人上的彈性和靈活性，將體制外、編制外的人員納入到體制內或編制內。制度的缺陷或者人為的扭曲阻滯了聘任制公務員的退出通道，使得聘任制的“瓷飯碗”異變為“鐵飯碗”。

二、聘任制改革困境剖析：其于“價值—制度—環境”的范式

國家公務員制度是現代公共人事行政架構下的制度表達，對公務員制度的研究，必須將其置于公共人事行政的研究范式中。公共人事行政范式的架構大體是由環境、價值和制度三個不同層面的因素構成。[1]251261其中價值是核心，最終決定了制度變遷；環境是外生變量；價值和制度既對環境依賴，同時也能動地選擇和塑造環境。公務員聘任制是國家公務員制度的一種，對它的研究和分析也同樣適用于“價值—制度—環境”的范式。

社會經濟的發展要求當代公共人事行政既要體現服務、責任、民主、公平等政治價值，也須順應高效、競爭、自由、契約等市場價值。我國聘任制改革回應了這一時代發展和環境變遷的要求。它在設計之初便被賦予了實現打破傳統僵化的人事管理體制、激發公務員隊伍活力、提供高效優質服務的任務和功能。但必須正視的是，我們尚處于從棱柱型社會向衍射型社會的過渡時期，新制度的發展也必然面臨新舊交替、新舊并存的復雜環境。而環境的變遷和復雜又必然使得新制度的發展產生諸多不適應性和成長中的問題。剖析其原因，找到病癥，是對癥下藥的前提和基礎。

1價值的偏離：新舊觀念的并存。在傳統觀念中，公務員這一職業的吸引力在于它的“三高”“三小”：穩定性高、福利待遇高、社會地位高、競爭壓力小、責任風險小、工作負荷小。人們甚至把獲得它當做“升官發財”的捷徑和“沽名釣譽”的資本。一些公務員也認為自己一朝成了公務員，就是高高在上的“官老爺”，擁有權力和地位，升官高遷就是自己的職業追求，也是衡量職業價值和職業成就的唯一標準。這些落后陳腐的觀念完全扭曲了公務員的角色定位和價值內涵。不同類型的公務員雖然任用形式不一樣，但時代本質都是一樣的，即代表公眾行使公共權力、追求公共利益、提供公共服務。聘任制就是要打破職業終身制，引入競爭機制，從而提供優質高效、令人滿意的公共服務和公共產品。而實踐中存在的聘任制公務員的高流動性和低應聘率的一個重要原因就在于聘任制公務員無領導職務、無行政級別，也就無法滿足其對官位、權力和升遷的追求，其深層次的原因就是“官本位”思想依然根深蒂固，新的價值認知還有待開疆辟土、夯實基礎。

2制度的缺失：法律制度的模糊。制度是價值的具象化，擁有實現價值的功能。雖然法律制度的設計難以規定現實中的所有情形，但也必須盡可能的完善和健全。作為具有最高法律效力的公共人事行政管理的規范性文件《公務員法》首次以法律的形式規定了聘任制的相關內容，短短的654個字對聘任制作出了框架性和原則性的規定，對于有關晉升、福利待遇、考核等具體問題均未進行明確。進行試點的地方政府在《公務員法》的基礎上均制定了各自的條例或者規定，也對相關問題進行了細化，但對聘任制公務員如何獲得職業發展、績效考核如何體現分類管理的原則、解聘人員如何保障、薪酬福利如何體現激勵性和合理性、爭議的司法救濟等問題的法律制度設計依然模糊或者缺失。因此，在實踐中難免出現上述問題。

3環境的制約：配套改革的滯后。對于制度而言，價值是內核和基石。正確的價值觀能夠幫助不完善的制度克服許多現實問題，但也絕不能忽視環境對制度的作用。聘任制改革并不是孤立進行的，聘任制的有效實行和順利推進，不僅依賴于價值觀的正確和制度自身的健全，也必須從系統環境中獲取支持和資源。社會認知的偏差、傳統行政文化的弊病、常任制公務員改革的緩慢、政治體制改革的相對滯后、科層制組織結構的束縛使得聘任制受困于不利的環境中，難以發揮其固有的效用。僅寄希望于憑某一項制度去改變根深蒂固的公共人事行政的頑疾，是極具風險的，要么新制度在環境中被迫改造得變形走樣，要么被環境圍剿而夭折。如果不進行配套改革，即便聘任制具有新生事物的光明前景，也有異變為常任制、委任制的可能性。

三、解困的思路與路徑：基于新公共服務理論的視閾

聘任制作為一項改革新生制度已經產生并在實踐中運行，但在錯綜復雜的生態環境中還并未有效發揮其功能和作用。目前聘任制在我國實踐過程中存在的問題既是改革進程中的正常現象，也是必經的過程。矛盾總是辯證的，新制度發展的道路雖然曲折，但是，只要順應社會改革和發展趨勢便會顯示出強大的生命力，關鍵在于如何破解一個個難題，積量變為質變。

1思路：厘清一個本質，明確一個方向。在提供具體路徑之前，首先必須厘清一個本質和一個方向。一個本質，即聘任制體現了市場經濟與民主政治的雙重價值，既是市場規律在公共行政人事管理中的運用，要求公務員群體作為一個人力市場按照公平競爭、自由高效的規則運行。同時也是民主政治對公共行政人事管理的規定，要求公務員作為公共權力的行使者提供優質滿意的公共服務和公共產品，增加公共利益。既有的公共行政人事管理制度和方法顯然已經不能有效地實現這樣的雙重價值了。聘任制特有的基因就必然要求其發揮“鯰魚效應”的功能，攪動低效臃腫僵化、回應性差、責任意識薄弱的公務員隊伍。因此，聘任制的改革必須是保持自身特色和優勢的改革，是不變質的改革，而絕不能異變為常任制、委任制的翻版，走回原來的老路，而最終的趨勢是走向全員聘任制。

2路徑：新公共服務理論的啟示。新公共服務理論幫助人們，特別是公務員，重新認識到公共服務的公共性，認識到政府及其工作人員應該服務于公民，而非上級和顧客；他們應該追求公共利益，而非私人利益；他們應該重視公民權，增加回應性，而非高居廟堂；他們應該重視人的價值，而非只重視效率；他們的行動要有民主性，也要承擔責任，而非官僚。它并不否認追求效率的必要性，同時也承認效率是公共行政的核心價值之一，但是它認為民主、公平、正義等是更為重要的價值取向。新公共服務理論契合了我國行政體制改革的訴求，也為聘任制改革實踐中的困難提供了解題的啟示。

（1）價值的糾偏：公務員是公民的“受托人”。價值是否有效是公共行政人事中的核心動力機制。任何一項公共人事制度都是由其深層次蘊含的價值觀所決定，價值觀是公共人事管理的思想根源所在。新公共服務理論認為公民是“所有者或者主人”，政府機構應該在法律和責任的約束范圍內努力地提供盡可能高質量的服務，也必須關注公民的需要和利益?！靶姓賳T應該承擔一些特殊的角色和責任，其中包括對諸如回應性和責任這種問題的具體認識，而像回應性和責任這樣的問題則是民主道德理念所固有的?！?“保羅·阿普爾比就極力主張，行政官員應該獲得一種‘對公共責任的特殊態度，而且，他們除了學會管理方法之外，還要富有‘民主精神?！盵2]3246這些觀點闡明了公共行政官員角色的基礎是公民角色，公務員是公民這個整體的受托人，要對公眾負責，要致力于幫助公民表達并滿足他們的公共利益，要追求良好的績效。

公務員不是 “官老爺”，也不是“控制者”，更不應該將“升官”作為職業發展的出路和終極價值。聘任制的設計初衷就是要將社會中的優秀人才納入到政府中為公民提供更優質高效的服務，能出色地完成職責義務、獲得令公眾滿意的績效就體現了聘任制公務員的職業價值，就應該得到認同，這種認同不僅是外部給予的，更重要是內在的自我認同。只有認清了所有類型公務員的共同本質，樹立了正確的價值觀和職業道德觀，聘任制公務員才能克服因為無法晉升、出路不明而造成的不安全感，擺脫“臨時工”心態；其他公務員才會從根本上消除排斥心理、“不平衡”心理，接受和認同聘任制的進步意義以及聘任制公務員的價值。

基于以上分析，行政機關不僅要大力宣傳聘任制改革的必要性和進步性，還要開展學習和教育幫助全體公務員正確認識公務員角色的本質和價值，塑造“重才” “用才”的組織氛圍，關懷聘任制公務員的成長發展和心理訴求。

（2）法制的完善：體制機制的健全。美國學者克林納和納爾班迪認為，“公共人事管理的價值不是被直接地表述出來，而是通過各種人事制度具體地表現出來。”在正確價值觀的引領下，有關聘任制的法律制度、運行的體制機制都必須同步完善。任何一個細節的疏漏，都有可能使改革的目標難以實現。

首先，完善頂層設計，健全法律制度。在總結各地試點經驗和問題的基礎上，加強公務員聘任制的頂層設計，完善《公務員法》，對公務員聘任制作出更加科學而明確的規定，建立起公平公正、科學完善的法律制度體系。其次，健全職業規劃，打通晉升通道。對于聘任制公務員在崗位上創造突出業績，且個人有意愿繼續從事公共管理服務的，可考慮引進機關，打通引才通道甚至晉升通道。專業技術類聘任制公務員可根據專業技能走職稱通道晉升。再次，實行分類考核，完善退出機制。繼續推進公務員的分類改革，按照不同崗位的特點來進行考核，將聘任制公務員與委任制公務員的考核區分開來，在合同簽訂之初就要合理測算和設定績效，并嚴格執行績效考核。公開考核標準和考核結果，將群眾納入到考核主體中來，將群眾的滿意度作為考核的關鍵指標。退出機制要建立科學的評價體系，細化量化辭退解聘標準，嚴格執行退出制度。最后，擴大試點范圍，提高招聘比例。建議擴大公務員聘任制的范圍，不再局限于專業技術類公務員崗位，將行政執法類公務員崗位也應當逐步納入聘任制范圍，進一步提高聘任制公務員的招聘比例，逐步過渡到新進公務員全員聘任制。

（3）環境的優化：配套改革的“組合拳”。任何一項制度改革的成功都不會是孤軍奮戰的結果，它受制于環境，也從環境中汲取能量和養分。在推動聘任制的同時，要將公務員聘任制放置在政治經濟改革與制度變遷的環境中去考慮，通過一系列的配套改革來培育聘任制的成長。首先，要轉變政府職能，變“全能”為“有限”。推進簡政放權，強化政府的公共服務職能，提高公共服務總體水平，將政府職能轉到為市場、社會主體創造平等競爭環境和提供服務上來，實現“統治-管理”型政府向“治理-服務”型政府的轉變。其次，優化組織結構，變“剛性”為“彈性”。精簡機構，嚴格機構編制，減少領導職數，減少層級關系，加強組織內民主，改變“唯上”意識。增強行政組織的靈活性、開放性與回應性。再次，鼓勵社會參與，變“冷漠”為“積極”。增強行政系統的透明度和公開性。培育公民參與國家和社會管理的意識和意愿，增強公民參與管理的能力。將社會納入到聘任制公務員考核和監督的體系中來，將公眾的滿意度作為關鍵考核指標之一。最后，健全人才市場，變“封閉”為“開放”。開放公務員系統，健全人才市場，既保證有大量的應聘人員充實到聘任制公務員的隊伍中來，又能為被解聘人員的再就業提供出路，實現公務員管理的市場化，確保人才的合理流動與配置。[1]251261

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【責任編輯：張曉妍】