新常態下區域規劃指標體系建設研究*

吳殿廷　　胡燦　　吳迪

新常態下區域規劃指標體系建設研究*

吳殿廷胡燦吳迪

中國經濟社會進入新常態，應建立起新的區域規劃指標體系。結合全面小康、現代化和國家“十一五”規劃、“十二五”規劃指標體系的特點和局限性，從創新發展、和諧發展、綠色發展和開放發展等方面提出由五大板塊構成的新常態下區域規劃的指標體系。相較于以前的區域規劃指標，可豐富協調發展和共享發展的內容，構建更加開放的發展指標體系，從而更好地貫徹執行“十三五”規劃精神。

新常態；區域規劃；指標體系

區域規劃是促進區域科學發展的有效手段，而區域規劃的核心是規劃理念，關鍵是規劃目標的確定和規劃重點的部署。指標體系設計既是對規劃理念的具體落實，也是規劃目標的實際載體，區域規劃指標體系建設意義重大。

但是，到目前為止，國內外還沒有公認的區域規劃指標體系，當前影響較大的是以下四大體系：一是英格爾斯的現代化目標體系（Inkeles Index System of Modernization），該體系從人均收入、社會結構、文化教育和醫療條件等方面，提出了11個評價指標。由于英格爾斯標準簡明、可測，數據容易取得，度量比較直接，因此受到許多人的青睞，并且迅速地被加以引用，尤其在中國目前向現代化邁進的時期，更被許多人奉為評估現代化的實用工具。現在看該指標體系存在一些不足之處：缺少生態、環保方面的指標，這在當前大力強調綠色發展和生態文明建設的大背景下是很不合適的；沒有反應信息化和科技進步等方面的指標，也與創新發展和新型工業化等要求相悖；個別指標有交叉，由于嬰兒死亡率和人口自然增長率是相關的，所以中國學者使用時只用其中的10個指標（即舍棄了嬰兒死亡率指標）。實際上，如農業增加值占GDP比重、服務業增加值占GDP、非農業從業人員占全部從業人員比重，三項都是反映產業結構的，也沒有必要全部納入。二是國家統計局提出的全面小康監測指標體系。該體系從經濟發展、社會和諧、生活質量、民生法制、文化教育和資源環境6個方面提出了23個考核指標。涵蓋的面很廣，但有些方面不好操作，如公民自身民主滿意度、社會安全指數等。三是國家“十一五”規劃從經濟增長、經濟結構、人口資源環境和公共服務及人民生活等四個方面，提出了23個規劃指標。該體系從國家層面上看是合理的，但目前在區域層面，總人口（常住人口）、累積轉移勞動力等指標可以不要，因為中國的就業平衡是在全國范圍內維持的。此外，農業灌溉用水有效利用系數太難把握、很難監測。國家“十二五”規劃沿用了這個指標，值得商榷。四是國家“十二五”規劃，該規劃從經濟發展、科技教育、資源環境和人民生活四個方面提出了28個規劃指標。該體系與“十一五”規劃體系差不多。這就是說，國家層面的兩個規劃，用到區域層面，需要調整。尤其是較小的、低層次的區域，更應該突出自己的特色，體現自身的發展訴求。

特別地，中國經濟社會發展已經進入新常態。新常態下區域規劃要有新的理念，建立新的指標體系。其中的新理念就是中共中央關于“十三五”規劃建議提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”①。因此，新的區域規劃指標體系就必須瞄準這五大理念進行構建。考慮到“協調發展”與“共享發展”的交叉融合性，可將二者概括為“和諧發展”。此外，區域經濟社會一般發展情況也應該納入。這樣說來，新常態下區域規劃指標體系就是五大板塊，即創新發展板塊、綠色發展板塊、和諧發展板塊、開放發展板塊和一般狀況板塊。

一、創新發展規劃指標

創新發展強調把發展基點放在創新上，形成促進創新的體制架構，塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展。在區域規劃指標體系建設中的創新，更多的指具有操作性的科技創新。描述科技創新發展的指標，包括創新投入和創新產出兩個方面。其中創新投入包括研發經費、科技人員、人均受教育年限等；創新產出包括高新技術產業增加值、發明專利等。國家“十一五”規劃中曾把研發經費占GPD比重、人均受教育年限等納入，而沒有創新產出方面的指標；“十二五”規劃中則把九年義務教育普及率、高中階段毛入學率、研發經費和萬人發明專利數等作為創新發展的規劃指標。最后一個指標即發明專利，屬于創新產出成果。英格爾斯的現代化指標中，有大學生入學率等指標，該指標與人均受教育年限等的價值相仿。全面小康社會建設中，除研發經費外，還包括了文化產業增加值占GDP比例、文化娛樂消費占家庭生活消費比例等。其實，這幾個指標不如用高新技術產業增加值占GDP比例、戰略性新興產業增加值占GDP比例好。當然，高新技術產業和戰略性新興產業需要根據特殊界定來核算，好在國家對此已經有明確規定，其中高新技術產業自不必說，戰略性新興產業也有專門界定（見表1）。

表1　　創新發展指標體系設計

二、綠色發展指標體系

綠色發展強調堅持綠色富國、綠色惠民，為人民提供更多優質生態產品，推動形成綠色發展方式和生活方式，協同推進人民富裕、國家富強、中國美麗。因此，必須努力建立資源節約、環境友好社會，普及生態文明，發展循環經濟。綠色發展也要求調整產業結構，增加環保投入等。因此，綠色發展規劃指標可以從這些方面入手。

在區域層面，在新常態下，如下的指標可考慮作為規劃指標，詳見表2。

國家“十一五”規劃中，曾把單位GDP能耗降低、單位工業用水量降低、農業灌溉利用有效系數、工業固體廢棄物綜合利用率、主要污染物（二氧化硫、化學需氧量）和耕地保有量及森林覆蓋率等作為規劃目標；“十二五”規劃中，涉及的指標包括：耕地保有量，單位工業增加值用水降低，農業灌溉有效利用系數、非化石能源利用占一次能源比例、單位GDP能耗降低、單位GDP碳排放降低、主要化學污染物（化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物）減少、森林增長（森林覆蓋率、林木蓄積量）等。其中化學污染物分得太細，增加了監測的難度；木材蓄積量也不是很合適，因為這個指標的操作性較差（主觀性較強），不同

表2　　綠色發展指標體系設計

人員、不同方法測得的結果也不大可比。此外，農業灌溉用水有效利用系數的操作性也值得商榷。全面小康建設指標中，有單位GDP能耗、耕地保有面積指數和環境質量指數等三大指標，其中后兩個指標需要特殊計算，顯得直觀操作性不夠強。

三、和諧發展指標體系

協調發展要求增強發展協調性，堅持區域協同、城鄉一體、物質文明精神文明并重、經濟建設國防建設融合，在協調發展中拓寬發展空間，在加強薄弱領域中增強發展后勁；共享發展則是按照人人參與、人人享有的要求，堅守底線、突出重點、完善制度、保障基本民生，實現全體人民共同邁入全面小康社會。為此，必須統籌區域協調發展，統籌城鄉協調發展，特別關注弱勢群體和基本公共服務均等化。因此，可以從城鄉之間、區域之間和不同群體之間的角度考察“協調發展”；從基本生活保障、失業保障及社會保險覆蓋情況設計“共享發展”評價和規劃指標（詳見表3）。

國家“十一五”規劃中，曾把城鎮基本養老保險覆蓋人數、新型農業合作醫療覆蓋率、城鎮登記失業率等納入；“十二五”規劃則使用了城鎮登記失業率、城鎮參加養老保險人數、城鄉三項基本養老參保率、城鎮保障性安居工程建設等作為規劃指標，對農村未設專門指標。這兩個規劃都沒有直接將城鄉收入差距、地區收入差距和群體收入差距考慮進來，也沒有考慮到弱勢群體的生存要求。為此，我們提出了如表3所示的“和諧（協調、共享）”規劃目標體系。

表3　　和諧（協調和共享）發展指標體系設計

四、開放發展指標體系

開放發展即努力開創對外開放新局面，豐富對外開放內涵，提高對外開放水平，協同推進戰略互信，努力形成深度融合的互利合作格局。

開放發展取決于兩個方面：一是對外的影響力和包容性，二是內部的一體化進程。國家“十一五”規劃和“十二五”規劃都沒有與此對應的規劃指標，主要原因是作為國家一級的宏觀規劃，沒有必要把很難控制的相關指標如外商投資額、進出口貿易額等作為規劃目標。為此，我們構建了如下的區域層面開放發展的指標體系，詳見表4。應該說，這樣的指標體系，比較適合于省域層面，特別是城鎮化高級階段的區域發展規劃。

五、經濟社會發展基礎性指標

除上述不同理念下的規劃指標外，區域規劃還應該體現出本地區未來一段時間內經濟、社會發展的基本訴求。

現代化指標和全面小康指標包含了GDP或人均GDP等指標，但對于中國目前正處在經濟起飛、工業化、城鎮化快速發展階段的區域來說，僅用這幾個指標遠遠不夠。國家“十一五”規劃中，有GDP、人均GDP、總人口、城鎮居民可支配收入、農村居民人均純收入、五年新增就業崗位、五年轉移農村勞動力人數等。其實，這后兩個指標，即新增就業和轉移農村勞動力在地方層面可以不作為規劃指標，因為中國的就業是在全國范圍內平衡的。此外，總人口是GDP和人均GDP的函數，這三個指標任取其二作為規劃指標即可。“十二五”規劃中則調整為GDP、城鎮化率、總人口、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入和人均預期壽命、城鎮新增就業人口等指標。這些指標應該都納入。

結合中國的統計制度，并考慮到前面幾方面有的已經涉及或涵蓋了部分經濟、社會發展的一般性指標，這里提出如下的經濟社會發展基礎性指標。詳見表5。

六、結論和討論

從創新、和諧（協調和共享）、綠色、開放發展等角度，提出了新常態下區域規劃指標體系。總結上述，可得如下幾點結論：

第一，上述指標體系瞄準中共中央關于“十三五”規劃建議，基本可以體現出“創新、協調、綠色、開放、共享”發展的要求。因此，今后相當長的一段時間內，應該按照這個框架搭建適合于本地的規劃指標體系。而且這些指標都有統計數據支撐，具有較強的操作性。

表4　　開放發展指標體系設計

表5　　經濟社會發展基礎指標

第二，和以往的規劃指標相比，上述指標體系不僅涵蓋了國家“十一五”、“十二五”規劃和英格爾斯的現代化指標中的大部分指標，而且更能體現出中國新常態下區域規劃的戰略要求，增加或細化了創新和共享方面的指標，并拓展了區域規劃的新要求，即增加了開放發展板塊的指標體系。因此，其創新性也是明顯的。

第三，需要說明的是，上述指標體系更多的是從理論和理念出發提出的，對于具體的區域規劃而言，沒有必要把這些指標都納入；事實上，上述的指標也太多，加起來50多個，不便于操作。為此建議，在具體區域的規劃實踐中，要根據各區域的具體情況做出取舍。

第四，指標體系建設還應該包括各指標的性質，即國家“十一五”、“十二五”規劃中的“預期性”或“約束性”。其中預期性目標是期望達到的目標，主要依靠市場主體的自主行為實現；約束性目標是政府的責任，要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現。從理論上說，上述指標體系中，綠色發展、共享發展中的大部分指標，應該是約束性的；開放發展的大部分指標應該是預期性的；而和諧發展、創新發展中的指標，有的應該是約束性的，有的應該是預期性的。

注釋

①中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議，http：//www.caixin.com/ 2015-11-03/100869612.html。

［1］方創琳，毛漢英.區域發展規劃指標體系建立方法探討［J］.地理學報，1999，（5）.

［2］童星.“現代化”指標體系研究的再認識——兼論“提前”、“率先”應當慎提［J］.南京師大學報（社會科學版），2005，（6）.

［3］國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要［EB/OL］.www.gov.cn/2011lh/content_1825838. htm，2011-03-16.

［4］覃成林.基于協調與共享發展的中原城市群建設制度創新［J］.地域研究與開發，2008，（6）.

［5］田杰，等.我國各地區現代化進程研究［J］.中國軟科學，2002，（6）.

［6］胡鞍鋼，周紹杰.綠色發展：功能界定、機制分析與發展戰略［J］.中國人口·資源與環境，2014，（1）.

［7］曾令超.科學發展觀與和諧發展［J］.貴州社會科學，2006，（3）.

（責任編輯：口天）

A Research of Regional Planning Index System under China’s New Normal

Wu DiantingHu CanWu Di

InChina’sNewNormal，weshouldsetupanewindexsystemofregionalplanning.Consideringthe comprehensivewell-off、modernization、thecharacteristicsandlimitationsoftheOutlineoftheEleventhandTwelfth Five-Year Plan，we put forward the index system of regional planning under the China’s New Normal constituted by the five major parts from the innovative harmonious green and open development.Compared with the previous index of regional planning，the new index system has enriched the content of the coordinated development and sharing of development.This is an open index system.The index system will better carry out the advice of the outline of the Thirteenth Five-year plan by the central committee of CCP.

China’s New Normal；Regional Planning；Index System

F06

A

2095—5766（2016）04—0115—06

2016—05—15

北京師范大學985專項研究項目“京津冀生態文明建設的總體戰略策略”（2015KJJCB29）。

吳殿廷，男，北京師范大學地理學與遙感科學學院教授，博士生導師，博士（北京100875）。胡燦，北京師范大學地理學與遙感科學學院碩士生（北京100875）。吳迪，北京師范大學地理學與遙感科學學院碩士生（北京100875）。