國際大都市住房發展規劃的經驗與啟示

盧為民 廖志強 張琳薇 李 毅

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國際大都市住房發展規劃的經驗與啟示

盧為民 廖志強 張琳薇 李 毅

上海存在土地資源稀缺的客觀現實，城市轉型發展面臨著多重壓力，住房用地需求仍在增長，傳統的擴張式發展已經不適于上海。國際大城市住房發展大多曾經歷或正在經歷與上海相似的情況，并取得了顯著成效。以紐約、倫敦、東京、新加坡、香港、首爾6個國際大都市的住房用地規劃和發展空間為例進行研究，從住房規劃的發展歷程及側重點、住房用地規模與住房結構、住房用地空間布局特點和住房規劃實施政策等角度進行分析，總結其先進做法和可借鑒之處，以期為上海市新一輪住房發展專項規劃的編制工作提供國際經驗借鑒。

AbstractUnder the circumstance of scarce land resources and a growing demand for residential land, the transformation of urban development in Shanghai is facing multiple pressures. The traditional expanding type of development is ill-adapted for Shanghai. The urban housing development in most international metropolises has experienced or is experiencing a similar situation. These cities have achieved remarkable results. Focusing on the spatial planning and development of residential land in six international metropolis, New York, London, Tokyo, Singapore, Hong Kong and Seoul, this article studies the development of housing planning and its points of focus, residential land use scale, structure of housing provision, the characteristic of residential land spatial distribution and the implementation of housing planning policy, and then summarizes their advanced practices to make an international reference for the preparation of a new round of subject plan of housing development in Shanghai.

住房用地規模 | 住房結構 | 空間布局 | 實施政策 | 經驗借鑒

KeywordsResidential land use scale | Structure of housing provision | Spatial distribution | The implementation of policy | Experience learning

0　引言

上海作為改革開放的排頭兵、創新發展的先行者，也是具有國際影響力的特大型城市，在迎接嶄新的發展機遇、經濟社會不斷發展的同時，長期面臨著來自人口、土地、環境、安全等方面的多重壓力，城市發展面臨若干困境。在土地資源十分有限的條件下，近年來城市人口持續增長、住房用地需求不斷增大，長此以往或將影響上海的城市品質。住房用地作為人類最主要的居住空間，其發展狀況不僅關系民生，也對城市經濟、社會、生態、文化等建設起著基礎作用。而住房規劃作為城市規劃體系中的重要組成部分，關系到城市居民整體居住水平和城市社會發展潛力。

當前上海正編制新一輪城市總體規劃，傳統“攤大餅”式的外延擴張發展模式已愈發不適合上海市土地資源緊約束的現狀。為了更好地提升上海市整體居住品質，實現住房發展目標，有必要借鑒國際先進城市住房發展規劃的經驗做法。為此，本文對紐約、倫敦、東京、新加坡、香港、首爾6個國際大都市的住房用地規模和發展空間進行研究，并總結其經驗與啟示，以期為制定上海市新一輪住房發展專項規劃提供借鑒。

1　國際大都市住房規劃的發展歷程及側重點

住房規劃是國際大都市戰略規劃的重要內容，明確住房規劃理念和定位是編制住房發展規劃的基本前提。從總體來看，6個國際大城市在不同的發展階段有各自不同的住房發展目標和側重點[1]。

1.1住房規劃目標變遷

各城市在住房規劃的不同時期，隨經濟社會水平、住房市場發展情況、市民居住需求等的變化，目標也有所不同，大致可分為4個階段（圖1）：

第1階段（住房發展初期）：以解決居民住房短缺、提高住房建設效率為主；

第2階段（住房短缺緩解后）：注重提高住房面積、質量、性能和舒適度；

第3階段（住房質量得到保障后）：注重營造宜居的居住環境和提升居住品質；

第4階段（住房環境品質提升后）：以增加社區人文關懷、培養多樣性社區、滿足各類人群的居住需求為主（圖1）。

圖1　各對標城市住房規劃發展歷程及規劃目標變遷

表1 各城市住房規劃的側重點與相關指標

1.2住房規劃的側重點

1.2.1 住房規劃的分類

依據住房規劃所針對的住房類型，各城市住房規劃的側重點大致可分為兩類。其一為以不同收入階層的人群為規劃對象，著力滿足社會上多樣化的住房需求。日本《住宅建設五年計劃》主要內容包括住房政策目標、住宅建設規模、保障型住房規模與措施、居住水平與居住環境標準等，涵蓋了民間建設住房在內的所有住房建設的目標①至2010年，日本已經完成了9個住宅建設五年計劃，每個5年目標的實現程度達到99%以上。。倫敦《住宅發展戰略》（London Housing Strategy）涵蓋了對自有住房、市場租賃住房、政府公房和可支付性住房②可支付性住房，指為沒有能力在住宅市場上購房的中低收入者提供的帶補貼的住宅。等多種住房類型所進行的規劃。其二為以保障性住房為主要規劃對象，政府不再負擔中高收入人群的住房規劃。首爾在20世紀80年代至20世紀末，以“為有需求者供應保障性住房”為規劃目標，政府只承擔保障房建設規模、布局、戶型等方面的規劃，對于中高收入人群的多樣化住房需求則交由市場來滿足。香港在20世紀七八十年代曾將公共住房轉化為自有住房，以提高居民自有住房率為其規劃目標。

1.2.2 住房規劃側重點及指標

對比來看，6個國際大都市住房規劃側重點包括4個方面：住房建設規模，約束最低居住面積，提升居住品質，利用存量土地和住房。具體指標如表1所示[2-5]。

2　國際大都市住房用地規模與住房結構分析

2.1住房用地規模

結合國際大都市住房用地規模的實際情況，可從絕對規模、相對規模、人均用地規模3個方面進行比較，并分析各城市住房用地規模的變化規律（表2）。

表2　各城市住宅用地規模及占比結構一覽表④倫敦數據包括倫敦的住宅用地（138.96 km2）和住宅庭院用地（380.65 km2）兩部分。日本的宅地包含住宅、工業和商業用地，按經驗，住宅用地占宅地的比例為60%。該數據包括香港的私人住宅用地（25 km2）、公屋用地（16 km2）和鄉郊居所（35 km2）。

2.1.1 絕對規模

6城市的住房用地平均絕對值為243.18 km2。倫敦的住宅用地面積最大，達519.61 km2（2005）；香港住宅用地面積最小，為76 km2（2013），其中有35 km2屬于鄉郊居所③鄉郊居所又稱丁屋，一般是指新界及離島上的原住民所興建的小型屋宇，大多位于農地或坡地上。《香港基本法》第40條規定，新界原住民每人一生有一次向政府申請興建一間面積700平方呎（約合77.8 m2）、樓高不超過3層的小型屋宇，且無需向政府繳納土地出讓金，但屋宇轉讓于非原住民的居民時，則需向政府補繳地價。用地，側面反映了香港住房用地較高程度的集約利用。與國際大都市相比，上海的住宅用地絕對規模較大，達973 km2（包括549 km2的城鎮住宅用地和424 km2的宅基地）。結合城市規模可知，國際大都市住房用地的絕對規模與城市市域面積存在一定的正相關。2.1.2 相對規模

6城市的住宅用地占市域面積的平均比例為20.48%。倫敦以32.56%（2005）位居首位，這主是由于倫敦住宅用地中包含大量的住宅庭院。香港則以6.88%（2013）居于末位，這與香港多山的地理條件息息相關。其他城市住房用地占市域面積的比例大致在15%—30%。在住房用地占建設用地的比例上，6城市平均水平為32.30%，其中比例最高的紐約達到39.46%；最低的新加坡僅為17.45%。

2.1.3 人均規模

6城市人均住房用地規模平均水平為29.73 m2/人。最高的倫敦人均住房用地規模達到63.38 m2/人，最低的香港僅有10.46 m2/人，次低的首爾也只有11.23 m2/人。其余城市則基本處于30—40 m2/人。

2.1.4 演變規律

各城市住房用地規模變化主要有兩種類型：一是小幅增長，年均增幅在0.35%左右，代表城市為新加坡（0.34%）、東京（0.37%）和紐約（0.30%）；二是穩中有降，如香港自2004年以來住房用地規模年均降幅為0.58%；倫敦1971年至2005年住房用地規模年均降幅為0.1%。

表3　各城市保障性住房占比情況⑤按產權類型分，倫敦住房分為自住私房、私人租賃房和公共租賃房，這里以2011年公共租賃房的比例作為其保障性住房的比例。日本的公共住房包括公營住宅、公團住宅、公庫住宅（2005年已取消）和地方住宅供應公司提供的商品住宅。該數據由3.6%的給予住宅、4.9%的公營借家和4.1%的公社借家加總得來。其中，給予住宅包括公共住房和公司單位的職工宿舍，而公共住房又包括租賃的公營住宅和可租可售的公團住宅等；公營借家和公社借家是指租賃的公營住宅和公社住宅。

2.2住房結構

在6城市中，從住房總套數看，最大的東京在2008年時已達556.1萬套，而最小的新加坡在2012年時住房總數為121.5萬套；從住房總面積來看，則規模最大的為紐約，2005年時住房總面積已達5.38億m2，最小的香港在2013年時僅1.08億m2。具體到保障性住房結構、中小套型結構和租賃結構上，則各城市存在差異。

2.2.1 保障性住房結構

不同城市保障房建設力度差異較大，6城市的保障房平均比例為31.77%。其中，新加坡因其舉世矚目的組屋建設使得全市保障房比重達75.9%，而占比最小的紐約僅有5.47%。各城市保障房占比情況如表3所示。

2.2.2 中小套型住房結構

由于各城市實際情況和劃分習慣存在差異，對于“中小套型”的認定不完全一致。亞洲大城市“中小套型”通常指面積在70—99 m2的房屋，如新加坡通常將建筑面積90 m2（4居室）以下的組屋稱為中小型組屋；韓國通常將房屋面積85 m2以下的住宅稱為“中小套型”住宅；日本則習慣于將專用面積⑦在80—90 m2，或建筑面積不大于99 m2的套型籠統稱為中小戶型；香港則將樓面面積小于70 m2的住房歸為中小套型。而紐約和倫敦缺少嚴格的房屋面積認定標準，通常紐約的0—2臥室和倫敦的1居室至3居室房屋可被視為中小套型。

表4　各城市存量中小套型住房占比情況⑥首爾住房總數剔除集體戶和外國住戶的住宅量。

基于以上認定標準，首爾、新加坡、紐約的存量住房中，中小套型比例基本接近或超過70%，其中新加坡達76.62%；東京、香港、首爾的新增中小套型占比均超過了80%，其中東京達95.16%。值得注意的是，香港近兩年來新建的公屋均為小戶型房屋，新建私人住房中也有74.04%的小戶型（表4，表5）。

表5　各城市新增中小套型住房占比情況

2.2.3 住房租賃結構

從總體來看，6城市多以租賃型住房為主，租賃住房的比重大多在60%左右。2012年紐約共有租賃型住房207.28萬套，占住房總數的67.7%，其中有81.95%的租賃型住房為中小套型住房。倫敦的住宅主要由公共房屋管理部門和私人機構進行供應，私人機構供應的住房主要是獨立住房類型和3居室及以上的房屋類型，政府部門提供的住房則以2居室或以下的房屋為主，2011年時倫敦私人租賃住房占比26%，政府公房租賃占比24%。在增量上，2008年東京都新增租賃住房建筑面積為290.93萬m2，占新建住房總建筑面積的52.32%；其中區部（中心城區）為54.20%，市町村部為48.06%。

3　國際大都市住房用地空間布局特點

合理的住房空間布局是提升住房空間績效、促進城市經濟社會持續發展不可或缺的要素。國際大都市在住房發展規劃中，十分注重對住房用地空間分布的優化，形成了各具特點的住房分布格局。

3.1整體形態

受自然地理、交通、行政區劃等因素的影響，各城市住房用地布局主要呈現以下特征（表6）[11-14]。

市域住房用地布局形態：①以多中心、組團式的集中緊湊布局為主，如倫敦為同心圓式布局；東京呈多圈層布局；紐約呈網格狀、均質化布局。②以組團式的分散布局為主，如新加坡住宅用地圍繞“一環一帶”分布；香港的住宅用地依托新鎮分布。

郊區住房用地布局形態：①軸向或星狀，如倫敦隨軌道線延伸及衛星城建設呈帶狀開發、星狀分布；東京沿軌道交通線向外擴展。②彌漫型分布，如紐約。③“葡萄串”型分布，如新加坡。

3.2中小套型住房分布

以紐約、東京、新加坡為例，3城市中小套型占比平均為76.62%（圖2-圖4）。其中，城區中小套型占比平均值為85.54%，郊區中小套型為73.02%。3城市均呈現出“中心城區與郊區住房均以中小套型為主，但中心城區中小套型比例大于郊區”的住房分布特征。新加坡各新鎮的主導型組屋套型面積大小和新鎮到市中心的距離呈較明顯的正相關關系（圖2-圖4）。倫敦的政府租賃房在中心城區和中東部地區分布占比較高，私人租賃房大多集中在中心城區及偏西部地區（以上兩種房多為小戶型房屋），而自有住房（多為大戶型住宅）大多聚集于外倫敦郊區地帶（圖5）。

3.3保障性住房分布

盡管各城市的住房發展狀況不盡相同，但其保障性住房布局基本呈現出“小集中、大分散，均衡布局”的規律，特別是在中心城區普遍設置較高的保障房配建比例，促進不同社會階層的混合居住。

紐約自20世紀70年代開始創新性地實行“包容性區劃”（Inclusionary Zoning），通過區劃規范來指定不同區域住宅的開發形式及規模，在允許高密度開發的區域要求開發商配建可支付性住房。紐約市規劃局專門把一些中高密度的住宅和商業片區劃分為包容性住房指定區域，要求開發商將其中20%的區域建造成可負擔住宅，并給予開發商超過33%的建筑面積獎勵。如今，包容性區劃住房廣布全市，甚至遍布用地最緊張的曼哈頓地區，為中心城區保障性住房的供給提供了保證（圖6）。

倫敦政府近年來增加住宅供應的一個重要計劃是劃定住宅區，地方政府可引進私人機構在這些區域內進行新建住房的開發，并規定需配建一定比例的保障性住房。其中選址位于內倫敦地區的住宅區，保障性住房占比達22.2%（圖7，圖8）。

東京政府于2011年12月公布了《東京2020年城市發展戰略規劃》，圍繞提升東京整體實力水平，提出了8大城市發展目標。在城市居住空間規劃上，東京都規劃了3個圈層，規劃確定了大規模的都營住宅建設，主要分布于中部圈層（良好居住和生活環境形成區，注重建筑防火與抗震，形成水綠環境優美的居住空間），在內部圈層與外部圈層也有少量分布（圖9）。

4　國際大都市住房規劃實施政策

綜合來看，各國際大都市為確保住房規劃順利實施，基本都推行了一系列政策措施，強調對保障性住房建設任務的落實，體現政府的社會責任。大致上看，各城市的住房規劃實施政策可概括為規劃土地政策、住房政策和財稅政策。

⑦日本的“專用面積”指分戶墻、外墻中軸線以內的住房面積，包括住戶可獨自使用的部分共用面積，如玄關等均屬于專用面積的范圍。

表6　各城市住宅用地布局形態及特點

圖2　紐約戶型分布情況

圖3　新加坡戶型分布情況

圖4　東京戶型分布情況

圖5　2001年倫敦私人租賃房、政府租賃房、自有住房覆蓋率分布（顏色越深表示覆蓋率越高）

圖6　紐約包容性分區制住房分布（褐色圖斑）

圖7　倫敦中心城區密集低矮的建筑群

圖8 內倫敦優美的居住環境

4.1規劃土地政策

4.1.1 以挖掘存量為主，確保住房用地供應規模東京主要通過3條途徑來實現住房建設的存量供地：①實施容積率獎勵措施，提高土地開發強度。東京將地上建筑容積率分等定級并實施獎勵策略以提升存量用地潛力，通過“用途容積率地區計劃”預留出只能用于住宅建設的新增容積率（圖9）。②通過土地用途變更，增加住宅用地供給。例如將廢棄的舊廠房等改為住宅用地等。③采用“連鎖型再開發”

的土地置換方式，實現土地集約利用。在國有公用廳舍土地上建造多棟建筑，將待改建區域業主遷入其中，實現土地集約置換（第1次再開發）；再將第1期改造時騰空的舊建筑物拆除重建，將兩側其他想重建的業主遷入，土地與第1次搬遷者集約置換（第2次再開發），以此類推[15]。

倫敦為增加住房用地的供給，在不同時期采取不同的規劃策略。在規劃早期，重點放在充分挖掘、利用已開發地區住房發展潛力上，充分利用存量住宅地塊；在規劃中期則通過改變工業、商業用地的功能，促進土地混合利用；在規劃后期通過棕地的生態化改造，在棕地上優先開發住房。

紐約通過政府與開發商簽訂金融風險分析協議，推進城市中心區再開發，政府主要以區位條件優越的公共土地為籌碼，以和私人開發商簽訂金融風險分享文件的開發形式，推進城市中心區再開發項目的實施，這一模式目前已成為紐約重要的空間充足方式之一。

4.1.2 實施規劃激勵，確保保障性住房建設任務的落實

紐約主要通過實施激勵性區劃政策來促進保障房建設，通過給予建筑密度、容積率等方面的獎勵，鼓勵開發商提供公共設施和價格較低的可負擔住房。早在20世紀60年代，紐約市政府就鼓勵開發商為城市提供公共空間，并給予相應公共空間6—10倍的額外建筑面積獎勵。倫敦引入規劃特例機制，政府通過批準在現狀居住區內或附近的非住宅用地的住房規劃（小戶型、低成本）來增加保障房有效供給；此外還引入貢獻—義務機制，通過規劃協議來要求開發商在房地產開發時提供一定數量或比例的可支付性住房[16-17]。

圖9　東京區部住宅用地容積率分布情況

4.1.3 實施彈性區劃政策，推進居住用地的綜合和立體開發

紐約在這一方面的做法頗具特色：①實施彈性區劃政策，提高住宅用地開發的兼容性。政府允許在商業區建設附屬居住單元、住辦混合用途的單元，提高土地居住與商業功能的兼容性。②以增加綠地為重點，推進立體化的土地開發。市中心通過立體化開發，節省出來的土地用來增加綠地供給，兼顧集約用地與營造良好居住環境。

4.1.4 實施規劃指標控制，防止人口過密

香港在《香港規劃標準與準則》中將全港劃分為都會區和新市鎮，又將都會區、新市鎮分別劃分為3個和4個住房發展密度分區，各分區內的上限住空用地積比率并不相同，以此確保規劃師可以對不同區域的人口做出估計。部分偏遠地區也被劃入上限地積比率最高的密度分區內，以期對疏解中心區人口起效（圖10）。

圖10　香港島、九龍及新九龍住宅密度分區圖

紐約政府為防止土地被過分開發，在分區規劃制度中設置了容積率、開闊地面積、建筑覆蓋率和人口密度等指標，其中人口密度專指某一特定區域內的居民人數，不同區域的人口密度有不同規定，管理當局通過人口密度監控來有序安排各公用設施。此外，為確保良好的居住環境，城市規劃局還頒布了樓間距和限高及縮進規定。

4.1.5 注重關鍵性規劃指標的實施評估

倫敦政府通過設置關鍵績效指標，對住房規劃的執行情況進行考評。《大倫敦規劃2011》（London Plan 2011）提出了24個關鍵績效指標，其中有多個指標與住房規劃的執行有關，如“最大化地使用已經開發土地的比例”指標以達到“保持新的住宅開發至少96%是先前開發的土地”為目標，鼓勵規劃實施者通過二次更新、舊房改造、盤活空置住宅等方式，充分挖掘新增住房的供應空間。

4.2住房政策

各城市住房政策大都以優化供應體系、加強政策扶持、確保保障性住房的合理分配、提高中低收入者住房水平為目標，主要通過3條措施來實現：①通過分析住房市場變化，調控公共住房供給規模。東京通過分析各個都道府縣區域內的住宅困難戶住房狀況、民間租賃住宅的供求、市場因素導致的房租變化等情況，對住房狀況進行評估與預測，進而確定公共住房供給目標數量。如市場住房相對緊張，政府會適度增加公共住房供給數量，反之則放慢公房供給步伐，改由民間供給為主。②對不同類型的住房供給均給予一定的政策支持。例如倫敦，一是通過以較低租金或折扣租金的方式為低收入家庭提供政府公房；二是為租用私房的低收入者提供住房津貼；三是以優惠的抵押貸款政策對自有住房居民提供支持；此外還以靈活的產權分享方式推進居民分步購房。與倫敦相似，新加坡允許較高收入者使用中央公積金購買私人住房或組屋（圖11），HDB為購房者提供低于市場利率的優惠貸款利率，政府給予申請組屋者建房貸款和津貼[18]。

圖11　新加坡組屋間的綠色空間

4.3財稅政策

各城市住房財稅政策的重點是加強對住房市場的需求調控，抑制不合理需求，確保住房供需平衡。①通過對不同檔次的住房賦予差別化稅率來調控。倫敦一方面對住房購買者征收差別化印花稅，價值在25—50萬磅的住房需按房價的3%—4%繳稅，而房價不足17.5萬磅的住房無需繳稅；另一方面對轉賣第2套及以上住房的銷售者征收相當于收益部分10%—40%不等的增值稅。②通過嚴格的稅收政策遏制住房市場的投機炒作。如首爾通過提高房地產轉讓稅率，對擁有3套以上住宅的居民戶轉讓房地產課以60%的高標準轉讓稅。

5　國際大都市住房發展規劃對上海的啟示

總結本文6個國際大都市住房發展規劃發現，上述城市的住房規劃起步較早、類型較多、指導性強，對解決一定時期的各城市的住房問題發揮了重要作用。《上海市城市總體規劃（2015—2040）綱要》提出，上海要建成追求卓越的全球城市，成為一座創新之城、生態之城、人文之城[19]。要實現這一目標，合理借鑒國際先進城市的住房發展經驗是十分必要的。盡管各城市與上海在人口、資源、環境條件和經濟發展階段等方面存在差異，所面臨的住房問題也不盡相同，但仍有許多經驗教訓值得借鑒。

5.1規劃重點與城市發展相適應

各城市在住房規劃編制時均十分注重保障性住房建設。借鑒國際大都市住房規劃編制重點，上海市在編制住房發展規劃時，需重點關注保障性住房的發展規劃，包括保障性住房的建設類型和規模、用地規模、空間布局、建設政策和分配政策等。同時，建議適應城市發展老齡化、少子化、紳士化的趨勢，以及社區融合、休閑度假等發展方向，做好養老住宅、社區融合、休閑度假住宅、健康住宅等的規劃。

5.2合理控制住房用地規模

與國際大都市對比可知，上海當前的住宅用地比重已經達到國際先進城市的用地水平，甚至超過了部分國際大城市，從趨勢上看，近年來6城市的住宅用地規模呈小幅增長、保持不變或是略有下降的態勢。考慮到上海大規模的城市化已基本完成，按照城市發展一般規律，未來住宅建設步伐也將逐漸放緩。未來上海的住宅用地增長速率應控制在一定幅度內，同時應以盤活存量用地，特別是以盤活郊區宅基地為主要的用地途徑。

5.3提升住房供給的科學合理性

結合上海住房結構的供需矛盾并借鑒國際經驗，上海在編制新一輪住房規劃時需適當提高中小戶型供應比重。與國際大城市相比，目前上海的住房供應仍倚重于大戶型，而市場需求旺盛的中小套型住房供給相對不足，供應比重仍有一定提升空間。上海可在對城市中小套型存量及流量進行科學測算的基礎上，可合理參考國際大城市通過行政手段、需求預測、計劃引導和信貸扶持等多種方式提高中小套型住宅比重的做法，適當加大中小套型的供應力度。

5.4加強租賃型住房建設力度

與國際大都市相比，上海可繼續加強租賃住房建設，進一步滿足城市人口租房需求。在現有保障房租賃體系下，探索市場化租房體系的激勵機制，推動“市場化—保障性”租賃市場并重發展，盡可能滿足不同人群的租房需求。可考慮逐步建立“大戶型租賃住宅由市場承擔，中小戶型租賃住宅主要由政府提供”的租房體系，同時通過規劃獎勵來鼓勵開發商提高住宅自持率，增加租賃住房的有效供給。

5.5優化住房空間布局體系

當前上海住房空間布局已基本成型，結合上海城市空間發展特點并借鑒國際大都市住房用地布局方式，可以“構建便捷、生態、宜居、和諧的居住環境”為目標，處理好住宅用地與新城新市鎮、交通線路、產業、綠地等的關系，充分考慮職住平衡、交通平衡，構建多中心化、組團式、緊湊型的住房用地分布格局。在戶型區域安排上，可進一步提高中心城區中小套型住房配建比例，增加中心城區租賃型、持有型中小套型的數量，滿足城市多樣化的住房需求。

5.6完善住房規劃實施政策

城市規劃素有“三分規劃，七分實施”之稱。借鑒國際大都市經驗，為確保上海住房規劃的有效實施，可重點強化4方面政策：一是建立規劃激勵政策，同時加強規劃管控，控制人口密度，引導人口合理分布；二是實施差別化的稅收政策，抑制不合理的住房需求，促進住房供需平衡；三是建立合理的分配機制和支持政策，著力解決中低收入群體的住房問題；四是注重對關鍵性規劃指標實施情況的跟蹤評估，確保住房規劃有效落實。

5.7保障住房的居住環境品質

當前上海人口數量龐大，城市建成區尤其是中心城區范圍內人均密度相比起國際大都市而言持平或偏高，人口和住房密度過大的問題在一定程度上已影響了上海市民的居住環境品質。可合理借鑒國際大都市在高層、高密度背景下的住房建設理念，將住房剩余公共空間盡可能布置為生態宜人、環境友好的綠色空間，從而減弱居民對建筑擁擠的直觀感受，優化住房環境，提升居住品質（圖11）。

在合理借鑒的同時也應當注意到，國際大都市的住房發展雖然取得了顯著成績，但在住房規劃中也存在應當警惕的教訓，如倫敦曾因過分依賴豎向開發來解決住房短缺而形成了超級街區，導致了城市衰退；東京曾過分強調“臥城”開發，未能實現職住平衡，出現了“空城”現象；香港因保障性住房戶型設計單一、面積偏小，影響了居住品質；首爾曾過分依賴綠道來控制城市蔓延，反而導致城市出現了“蛙跳式”蔓延；新加坡曾因過分強調組屋建設的標準統一，導致住宅組團和新鎮缺乏個性。

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Experience and Enlightenment from Housing Development Planning of International Metropolis

1673-8985（2016）03-0081-09 中圖分類號TU981 文獻標識碼A

盧為民

上海市土地交易事務中心

副主任，高級經濟師，博士

廖志強

上海市規劃和國土資源管理局 總體規劃處副處長，高級工程師，碩士

張琳薇

上海市土地交易事務中心

經濟師，碩士

李 毅

上海市土地交易事務中心

碩士