奔康路上的縣域經濟發展要策

高林照

縣域經濟作為區域經濟基本單元，在全面建設小康社會進程中具有舉足輕重的作用和地位。可以說，沒有縣域經濟的發展，就不可能全面實現小康。目前，縣域經濟已經邁入了規模擴張、質量提升并重的新階段，面臨著發展不平衡、產業層次低、城鎮化推進難、基礎設施差、要素保障弱、體制機制不靈活等諸多問題，必須解放思想、提升認識、優化結構、完善設施、突出特色、發揮優勢、深化開放、加大投入、創新機制，加快新一輪縣域經濟發展，為全面建設小康社會奠定堅實基礎。本文以全國人口第一大省、農業大省——河南省為例，研究加快我國縣域經濟發展的若干問題。

當前縣域經濟發展中的突出問題

——整體發展不平衡，協調發展難度大。不同區域之間縣域經濟發展差距不僅沒有縮小，反而強者更強、弱者更弱，差距進一步拉大。以河南省為例，“十二五”時期，河南縣域經濟占全省經濟總量的比重由70%下降到69.1%；2015年全省106個縣市中，生產總值最高的新鄭市達到876.9億元，是最低縣盧氏縣78.2億元的11.2倍。全省現有的112個縣（市）中，生產總值低于100億元的縣（市）有獲嘉縣、衛輝市、臺前縣、寧陵縣、盧氏縣，國家級貧困縣38個，省級貧困縣15個。

——產業結構低端化，轉型升級任務重。大多數縣域產業層次偏低、結構不優。從三次產業的比重來看，一產比重整體較高，服務業比重偏低。而工業相對集中的縣市如河南省鞏義、林州的主導產業多為資源型、重化工產業，受外部需求和結構性矛盾影響較大，經濟增長下降，可持續發展能力不足。

——城鎮化率提高慢，城鄉建設欠賬多。縣城規劃建設管理水平亟待提高，規劃體系不健全，供排水、供暖、道路、污水垃圾處理等基礎設施不健全，管理方式粗放，城市品質普遍不高。農民“離土不離鄉”“進廠不進城”現象普遍存在，縣城吸納人口和轉移就業的功能沒有得到充分發揮。農村基礎設施薄弱，投入不足，比如，大多數鄉鎮沒有垃圾和污水處理設施，垃圾收集清運處理成本高，僅河南省蘭考縣一年農村垃圾收集運輸成本就達到5000萬元，而污水幾乎沒有處理手段，隨意傾倒現象嚴重。

——集聚資源水平低，要素保障能力弱。資金方面，縣市普遍反映縣域資金短缺，擔保難、貸款難。縣域存貸比遠低于50%。土地方面，縣域建設用地指標受省轄市調控，自主權差，且受城鄉增減掛鉤拆舊難和補充耕地后備資源短缺的影響，后續土地保障潛力不足；部分縣市土地利用粗放，土地利用率低。人才方面，由于縣域在居住環境、醫療教育和文化娛樂等方面不能保障和滿足高端人才需要，難以吸引和留住人才。

——思想觀念不解放，體制機制有障礙。行政體制方面，“市管縣”體制行政層次多，對縣域發展支持不夠；省直管縣體制改革還未完全到位；省直部門一些政策設置門檻過高，導致縣域享受不到應有的政策紅利。財政體制方面，縣級財權事權不對等。

加快縣域經濟發展的對策建議

——做大做強特色產業。一是大力發展園區經濟。區別情況、分類指導，推動基礎較好的產業園區創新發展、轉型發展，提升吸引力競爭力帶動力；推動基礎較差的產業園區通過加大招商引資力度，引進龍頭企業、吸引產業集聚，培育壯大主導產業集群。著力實現“三個靠近”，即推動農產品加工業向種養業基地靠近、勞動密集型產業向剩余勞動力富集地方靠近、特色優勢產業向具備優勢資源和相應產業基礎的地方靠近。二是加快農業結構調整。調整農業結構、發展特色經濟，是農民增收致富的重要手段。如河南省西峽縣積極培育“果、菌、藥”三大特色產業，建成一批獼猴桃專業村、食用菌專業村和中藥材專業村，三大產業產值占農業總產值的70%以上。三是推動產業融合發展。要緊緊抓住“互聯網+”發展機遇，積極推動農村一二三產業融合發展，大力推廣“公司+基地+農戶”和“現代農莊”模式，加快發展農產品精深加工業，深度挖掘農業的多種功能，推進農業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合，培育壯大農村新產業新業態。

——著力加快新型城鎮化。一是提升縣城規劃建設管理水平。縣城是城市與農村的重要結合部，“十三五”時期，要把基礎設施建設的重點放在縣城，盡快補齊農村這塊短板。高起點規劃、高標準建設、高水平管理，統籌推進新老城區建設，加大棚戶區、“城中村”改造力度，完善城市功能。二是培育特色小城鎮。加強城鎮基礎設施建設，推動優質教育、醫療等公共服務資源向小城鎮配置。對具有特色資源、區位優勢的小城鎮，加強規劃引導，深入挖掘內涵，彰顯特色，打造一批工業強鎮、商貿特色鎮和旅游名鎮。三是加快推進城鄉發展一體化。必須堅持工業反哺農業、城市支持農村的原則，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化，健全農村基礎設施投入長效機制，推動水電路氣信等基礎設施城鄉聯網、統一布局建設。

——大力推進開放招商。發揮三個優勢：一是發揮資源優勢。如河南省濮陽縣和范縣的石油化工產業、葉縣的鹽化工產業、西峽縣和欒川縣的旅游業，都是依托當地獨特的資源優勢逐漸發展起來的。二是發揮產業基礎優勢。如河南省臨潁縣的食品加工業、長垣縣的起重機械產業等，依托當地龍頭企業開展招商引資，形成了良好的集群集聚效應。三是發揮人才優勢。如河南省長垣縣培育了幾十萬懂市場、專業化的銷售大軍，范縣集聚了一大批市場信息靈通的化工專業人才，這些都成為了當地招商引資的重要名片。抓好三個方面工作：一是注重引技引智。要加強同國內知名高校和科研院所的合作，加大高層次人才和團隊引進力度。二是狠抓項目落地。要健全簽約項目推進機制，建立工作臺賬，倒排工作任務，落實具體責任人，加大督查力度，及時協調解決實際問題，推動項目早落地、早開工、早達產。三推進返鄉創業。要加大支持力度，吸引外出成功人士特別是企業家返鄉創業。

——持續深化改革創新。一是推進擴權強縣。要繼續理順省直管縣（市）管理體制，適時擴大省直管縣范圍，財政省直管縣改革后，鼓勵市級財政通過省級財政繼續對所轄縣給予轉移支付。二是深化農村產權制度改革。加快土地承包經營權確權登記頒證，推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證，推動農村產權交易市場建設，開展農村土地承包經營權抵押擔保融資和農村土地征收、集體經營性建設用地入市等試點工作。三是深化行政審批制度改革。進一步推進簡政放權，多下放含金量高的“干貨”“硬貨”，簡化審批手續，提高辦事效率，開展優質服務，真正方便群眾辦事、促進縣域經濟更好更快發展。

——強力推進脫貧攻堅。一是強化精準識別。要充分發揮扶貧部門牽頭作用，將難以衡量的農戶收入指標轉化成看得見摸得著的住房、農機等可衡量指標，入村到戶，逐戶核查核準信息，摸清貧困戶真實情況，確保建檔立卡信息的精準度。二是創新工作機制。加強涉農資金整合利用，盡快明確省級財政安排的涉農資金中貧困縣可統籌整合使用的范圍，將資金項目審批權限完全下放到貧困縣。擴大鄉鎮扶貧資金使用管理權限，提高資金使用效率。創新金融扶貧機制，撬動金融資本支持扶貧企業發展。

——切實加強生態建設。一是加強生態建設和環境保護。在生態文明體制機制方面先行先試，謀劃推進一批生態文明建設工程項目。在解決農村垃圾和污水處理問題上，河南省蘭考縣實施了“一分錢”工程，也就是每戶每天象征性地交納一分錢的垃圾處理費，以增強其垃圾處理意識，不足部分則由縣鄉財政補貼，每村雇用兩個由本村農民兼職的環衛工，每天兩次打掃衛生，并實施農村垃圾“戶分類、村收集、鄉轉運、縣處理”的垃圾處理機制，取得了較好效果，建議在全省推開。二是節約和高效利用資源。堅持節約優先，樹立節約集約循環利用的資源觀，推進循環經濟示范城市、示范園區、示范企業建設，大力開展高耗能企業節能降耗工作，推進傳統產業技術升級改造。

——加大政策支持力度。一是加強財稅支持。省級設立縣域經濟發展專項資金，對發展較快、質量較高的縣（市）進行獎勵，引導和促進縣域經濟發展。調整財稅體制，提高縣、鄉兩級稅收分成比例，給予更優惠的稅收返還等。二是加強用地支持。新增建設用地指標要向縣域傾斜，優先保證縣域產業園區、鄉鎮專業園區建設以及重大基礎設施項目、重點產業集群和招商引資項目用地。三是加強金融支持。支持大型金融機構向縣域增設分支機構、延伸服務網點，將金融機構支持縣域經濟發展納入金融機構獎勵考核體系。支持保險機構創新農業保險產品，建立適應農業保險業務發展需要的基層服務體系。四是加強人才支持。要加強省市機關事業單位黨政干部、科技人員、教師、醫生等與縣鄉有關單位人員的雙向交流；抓住當前外出打工人員返鄉創業機遇，鼓勵支持這部分人在家門口創業就業；推行“訂單式”培訓，引進培養一批縣域發展急需的專業人才和技術工人、職業農民；注重發現、培養一批當地“能人”，使之成為縣域發展的領頭人。五是加強分類指導。按照資源稟賦、產業基礎、發展潛力、主體功能區規劃，將縣域劃分成直管縣、縣級市、貧困縣、一般縣四類，不同類別的縣域制訂不同的發展目標和考核辦法。