城中村失地農民多元補償策略思考

房鑫

（廣西大學公共管理學院 廣西南寧 530000）

城中村失地農民多元補償策略思考

房鑫

（廣西大學公共管理學院 廣西南寧 530000）

當前，我國已進入了城市化加速發展的時期，越來越多的農民將實現身份的轉變。而通過土地征用來實現城市擴張發展的模式已成為城市化進程的主要方式。城鄉一體化戰略順利實施的一個重要保證是妥善解決集中出現的失地農民問題。在本文中，筆者以廣西南寧市邕寧區為例，全面分析了城中村失地農民多元補償策略，以供參考。

城中村；失地農民；補償；現狀；方式

1 前言

隨著城市的發展擴張，城鎮化發展進程不斷加速，農村土地不斷轉化為城市用地，農村居民面臨著土地流失的現狀，這給以土地為生存工具的農民來說，無疑是災難性的打擊。尤其在中國人口基數大、農村面積廣闊的環境下，要想讓城市高速發展，必然帶來大面積的征地拆遷工作，這既是城鎮化進程中不可避免的現狀，也是社會飛速發展的必經之路。農民轉變為城中村民，失地農民何以為生，由此帶來的矛盾日益激化，作為城市征地拆遷的主體，政府要采取何種措施進行補償安置成為化解矛盾的關鍵。

以廣西南寧市邕寧區為例，城區的發展離不開土地，要想擴大區域城鎮化，必然要開展大量的征地拆遷工作。目前，邕寧區面臨著前所未有的發展機遇，各種在建、待建項目需要大量建設用地，沒有建設用地，一切項目建設都是紙上談兵。因此，開展征地拆遷攻堅戰，加快推進重大項目建設，征地拆遷工作迫在眉睫、刻不容緩。其重要意義主要體現在如下“三個需要”：

（1）加快工業化進程的需要。“無工不富”，一個城區的經濟要想取得大發展、大突破，關鍵是抓好工業化發展。只有以城區建設為平臺，努力推動城市化發展步伐，加強基礎配套設施建設，強力推進工業提速增效，必須建設大量廠房及配套基礎設施，必須要有大量的項目建設用地儲備作基礎，才能確保項目建設順利開展。

（2）加快城鎮化進程的需要。加快城區商圈建設，充分發揮區位優勢，扎實推進現代工業新城建設步伐，需要實施開發一大批重大項目建設，都離不開征地拆遷，如果拿不到土地，再完美的城市化建設方案都是一紙空文。

（3）加快交通事業發展的需要。目前，邕寧區的交通基礎相對比較薄弱，要實現又好又快的發展，就必須不斷優化基礎設施條件，特別是交通基礎，才能更好吸引投資。道路開發建設同樣離不開征地拆遷工作，只有打造四通八達的交通通道，才能帶動農村向城市轉變，加快城鎮一體化。

2 城中村失地農民的補償現狀和問題

2.1 補償標準偏低

隨著國家住房體制改革，拆遷安置補償貨幣化，政策透明度高、補償方法簡單、群眾易于理解，便于操作，產生糾紛易于解決，在城區國有土地拆遷中，效果明顯好于實物安置。然而，現階段以貨幣方式補償卻難于全面貫徹執行，拆遷矛盾突出，其原因就在于補償標準過低，拆遷戶對于補償標準難以接受。

2.2 補償分配無章可循，誘發農民抵觸情緒

目前農村征地補償分配存在二難。①確定分配對象難。以戶口分類，存在農業人口，村居民組人口、征地上遷人口，出嫁未遷出、嫁入未遷入人口的矛盾；以土地承包對象分類，存在有承包地但戶口已外遷人口，因出生遲未分到承包地的農業人口，死亡人員的矛盾。②確定分配方法難。由于田地和山林在定權發證時分別屬于三級所有和二級所有，土地征用時，對一個行政村往往只是局部征用，前后征用又有價格和人口變動差異，存在以村還是以組為單位進行分配的矛盾。因此，一次征地，分配工作往往要拉鋸數月，甚至半年之久。對分配不滿意的農民，往往對征地拆遷工作有抵觸情緒。

2.3 城鄉分割，城房、農房二元結構矛盾突出

與人的身份因城市戶口和農村戶口的存在而劃分為城里人和農村人一樣，同一片區，同一條街，甚至同一幢樓房的房屋也要根據其土地取得的性質不同，劃分為國有土地的城房和集體土地的農房。這樣，同一片區、同一地塊、同一樓棟，因城房、農房巨大的二元結構矛盾，就自然而然地給邕寧區及城市建設與發展的舊城改造和征地拆遷工作，帶來難以逾越的矛盾和巨大的改造和拆遷困難，也給和諧安置工作埋下不穩定的隱患。

2.4 “先改造、后征地拆遷、再安置”已成為工作的羈絆

“先改造、后拆遷、再安置”，就是舊房已改造拆遷，新房未建。即先拆除舊房，再向被拆遷戶開據拆遷證明，最后，被拆遷戶依據政府相關部門開據的征地拆遷證明，視政府安置房建設進度情況，按照征地拆遷順序依次選購安置房屋。然而，按照相關法律和政策的規定，無論是舊城改造，還是征地拆遷，其所涉及到的房屋征地拆遷，均應該是先安置，后拆遷。但是，在實際的舊城改造和征地拆遷工作中，由于舊城改造和征地拆遷工作速度太快，安置房建設速度跟不上，舊房拆遷戶分戶數量過大，安置房建設歷史欠賬太多等諸多原因。同時，還給被改造和征地拆遷群眾帶來事實上的實際生活困難。所以，從本質上嚴格說來，“先改造、后征地拆遷、再安置”，是一種生米做成熟飯，是舊城改造和征地拆遷工作中的一個大忌，也是各級黨委、政府在實際的舊城改造和征地拆遷工作中的羈絆。

2.5 現有的有關政策適應不了當前實際工作需要

城中村改造和征地拆遷工作，是改別人的房、征別人的地、拆別人的屋的工作，其工作是面對千家萬戶、各方利益紛繁復雜、變化無常的重大社會工程，工作成效如何直接影響社會和諧和穩定。而現有的舊城改造和征地拆遷政策又已經出臺多年，在一定程度上早已不適應當前變化了的城中村改造實際情況。邕寧區和其他各地一樣，面臨著舊城改造和征收拆遷安置工作無法可依的尷尬狀況。

2.6 規劃跟不上、政策不配套、基礎設施落后，工作難度大

邕寧區舊城現行至今還沒有總體規劃，過去的舊城改造和征地拆遷工作還是采取見子打子的方式進行零星改造。如果沒有科學的控制性規劃和詳細規劃，舊城要改造成何種格局，或該怎樣改造，將無從入手或可能出現重復改造等現象。雖然邕寧區的舊城改造已建設了多年，但至今城區政府尚未出臺相關文件與市政府的舊城改造文件相配套，舊城改造工作缺乏具體操作辦法。舊城區土地利用現狀復雜，土地權屬不清，土地糾紛不斷；如何盤活國有、集體企業的土地，尚未有可行的辦法；加上因城區是典型的農村型城區，財政底子嚴重不足，造成目前舊城區域范圍內城市基礎設施落后，另外原國有、集體企業一直以來不給職工購買養老保險，加上企業負債較多，其土地權屬不清，要拆遷此類企業，目前尚未有合適的辦法，以政府出資進行舊城改造和征地拆遷的先期工作難度較大。

3 多元補償策略

3.1 貨幣補償方式

貨幣補償方式是傳統的一種安置手段，貨幣補償的含義主要是拆遷人與被拆遷人通過協商一致，將拆遷人的房屋及其附屬物作價，由拆遷人支付貨幣以取得被拆遷房屋的所有權。實行貨幣補償后，拆遷人就不必另行交付房屋給被拆遷人的一種補償方式。貨幣補償的方式因能滿足不同層次被拆遷人的實際需求、加快拆遷速度、簡化房屋拆遷程序，增加補償安置政策的透明度等眾多優點而被越來越廣泛地采用，但在實行的過程中，被拆遷人對其與拆遷安置的關系還存在著模糊的認識，補償標準如何確定也是多數拆遷戶關心的問題。

3.2 回建房安置方式

建設回建房的安置方式近年來被廣泛運用，逐漸成為與貨幣補償方式并駕齊驅的一種方式。回建房安置就是與被拆遷農民協商一致，選取另外的地塊由政府主導建設小區模式的安置房，以實物房代替貨幣補償，讓村民有房可住、有家可歸、有地安置。回建房的方式一般采取社區或者小區的模式，同時配套物業、學校、醫院等基礎設施，不僅讓失地農民有家可歸，更重要的是加速了城中村農民向城市農民的轉變，是城鎮化進程的重要推手。

3.3 以購代建方式

以購代建安置方式是近年來新出現的一種安置方式。所謂以購代建，指的是不再采取政府主導建設安置房，而是由政府出面與現有的商品房進行協商，采取政府團購的方式直接向房地產開發商購買商品房補償給失地農民，這種方式省掉了傳統建設時間久、規劃不完善、配套不全面等問題，節省了不必要的浪費，同時也是刺激房地產業發展的一種手段。

3.4 處理好農民轉為居民后的就業安置問題

由于被改造的居民很多是城市中無工作的人員，而且大部分農民是出租自己的房屋，并以房租成為其主要的生活來源。農民會擔心自己日后的生計問題。對于此問題，可以采取以下的措施：①建立“城中村”的人員失業登記和就業服務制度。②堅持改造和征地拆遷單位優先招用、勞動者自主擇業、政府促進就業的方針，解決好農民轉為居民的就業問題。③鼓勵農民轉為居民自主創業。④多渠道籌措農民轉為居民勞動力職業技能培訓和就業補助資金。

3.5 加快建設社會保障體系

農民轉為居民后享有與城市居民相同的權利。建立與完善他們的養老、醫療、失業等社會保險制度，實現與城鎮職工社會保險接軌，“城中村”改造時應當從集體資產中預留給被改造方的社會保障經費。農民轉為居民后的勞動力和集體經濟組織應當按照國家和本市規定參加社會保險。男年滿60周歲、女年滿55周歲的農轉非人員，則由政府和村集體經濟組織解決部分基本生活費；將符合城市低保條件的農民轉化為居民，全部納入城市最低生活保障體系，做到應保盡保。

3.6 教育培訓，提高村民的素質修養

舊城改造不僅要從生活環境、居住環境、管理制度上進行改造，更重要的是要對村民進行改造。只有形式和內容都進行了相應的改造，才是真正地完成城中村的改造。由于大多數的村民只有初中文化的程度，有的甚至只有小學文化程度，要做好農民轉為居民，使農民真正適應城市的生活，必須對其進行合適的教育培訓，包括文化知識、就業培訓、技能培訓等，切實提高村民的素質修養，避免村民成為城市中出現大量游手好閑的人員，造成城市人力資源的極大浪費，加重邕寧區經濟社會發展的負擔。

城市的征地拆遷工作勢在必行，城中村的失地農民如何轉變身份，在失去土地后如何更好的維持生活，還需要政府部門采取多樣化的方式進行安置補償，只有多角度、多方式進行安置補償，才能讓失地農民愿意配合征地工作，重新找到生活保障和轉變生活方式，適應整個社會的發展。

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1004-7344（2016）05-0335-02

2016-1-5