農業節水及其非農化的經濟補償機制研究

徐明，胡繼連（山東農業大學 經濟管理學院，山東 泰安 271018）

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農業節水及其非農化的經濟補償機制研究

徐明，胡繼連
（山東農業大學 經濟管理學院，山東 泰安 271018）

摘要：農業節水及其非農化增加了非農經濟部門的福利、減少了農業自身的利益，因此，應該對農業節水及其非農化進行經濟補償，其補償原則是“誰受益、誰補償”。目前，我國的農業節水及其非農化的補償機制還不健全，本文建議政府設立農業節水及其非農化補償基金、對農業節水投資給予財政或金融支持、城市非農用水部門反補農業節水，以此鼓勵農業節水并對其非農化進行經濟補償。

關鍵詞：農業節水；非農化；經濟補償、

一、農業節水及其非農化經濟補償的必要性

根據水資源用途的不同，可分為農業用水、工業用水、生活用水。隨著經濟的快速發展，很多地區正處在城市化、工業化的過程中。在這種形式下，工業用水和生活用水大幅增加，工業、農業以及生活用水的比例也隨之發生變化。建國以來，我國的用水總量和水資源利用結構發生了重大變化。如表1所示，從1959年以來，我國的總用水量不斷增加。工業用水和生活用水無論是絕對數量還是相對占比都在不斷增加。隨著水資源非農化（俗稱“農轉非”）數量的不斷增加，農業用水所占比逐年下降。三者之間用水量的矛盾已日益凸顯。

表1　1959—2014年中國水資源利用情況（單位：億立方米）

水資源“農轉非”數量越發增多，社會整體經濟效應也越發凸顯。工業用水和生活用水的持續增加，不僅提高了水資源的利用效率，還能積極推進農業節水及其非農化補償機制的建設，促進節水技術的推廣應用，保障非農行業的發展。水資源在農業內部的流轉不會對整個行業的發展產生重要影響。然而，跨行業的水資源流動，將會嚴重影響農業經濟的發展，甚至威脅到我國糧食安全。相關利益主體的矛盾也將隨著城鎮化、工業化的進行而逐步深化。這種地區性利益沖突、水資源分配不均衡所引起的結構性沖突的廣泛存在，使得建立一套以經濟補償為主的針對農業節水主體的綜合性補償機制越發有必要性。因此，對于農戶、單位采取的節水行為應積極予以補償。

二、農業節水及其非農化利益補償框架分析

1、農業節水及其非農化利益補償概念

我國《水法》第三十四條規定：“使用供水工程供應的水，應當按照規定向供水單位繳納水費。對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區、直轄市人民政府決定征收水資源費。”

農業節水及其非農化的補償對象是針對主動節約用水的主體。一般情況下，政府為了提高節水主體的積極性，就會將節約的水資源轉移到其他部門以實現水資源的高效配置，會通過資金、實物、制度、技術等途徑給予節水主體補償。

2、農業節水及其非農化的補償依據與補償原則

（1）農業節水及其非農化補償的依據。農業節水工程具有公共產品的部分性質，往往是國民經濟效益、社會效益和環境效益較大，而財務效益較小。在社會主義市場經濟條件下，工程項目是否可行，農業節水能否順利推廣，根本上取決于該項目的國民經濟評價和財務評價能否通過。事實上，農業節水面向的主要是農業、園林綠化、水土保持等弱勢產業和生態系統建設等社會公益性事業，其產出中經濟效益只是很小的一部分。此外，由于現行農產品價格較低，經濟效益中農民能夠得到的經濟收益更低，往往有一些農業節水工程的財務評價是通不過的。為了有效促進農業節水的順利發展，建立正向激勵機制，國家應給予國民經濟效果好、而財務效果差的農業節水工程投資補貼。

農民為當今社會的弱勢群體。對于大多數地區的農民，主要收入來源仍然是種植業，由于我國工農業產品“剪刀差”的長期存在，糧食作物的價格一直比較低。在加入WTO之后，農業受到的沖擊較大，農產品價格更低；農民通常沒有能力一次性拿出很多投入用來發展農業節水。因此，即使是國民經濟評價和財務評價都能通過的節水工程，國家也應給予農民投資上的扶持。

農業節水的重要作用和意義決定政府必須從政策上扶持農業節水的發展。發展農業節水工程是產業結構調整和土地規模經營、農業集約化經營的必然要求。實施農業節水不僅能提高產量，還能改善品質，提高農產品的競爭力。不同的經濟作物對灌溉、排澇、降漬有不同的要求，傳統的方式不能滿足這一變化。噴、滴、灌以及管道灌溉等先進灌溉方式和控制形式是農業產業結構調整的基礎性工程。農業現代化要求土地進行流轉，進行規模經營，農業進行集約化經營，建立一套能灌、能排、能降漬、能控制的系統是發展農業生產、改善居民生活的前提。

（2）農業節水及其非農化的補償原則。總的來說，對農業節水及其非農化的經濟補償應遵循“誰受益，誰補償”的原則。不論是農民節水還是供水單位節水，都必須給予足額的補償。我國目前已有兩種補償措施：水價補償和節水投資補償這兩種補償措施積極促進節水農業的發展。補償標準應在抵消農業節水工程所需的投資成本的基礎上，同時保障適當的盈余。在總原則這一思想指導下，實際工作中衍生以下幾大分原則。

第一，使用者支付費用原則。我國法律規定，水資源所有權歸國家，對水資源的使用應當以支付必要的費用為代價。

第二，受益方支付費用原則。使用水資源獲取收益的一方，應按照國家規定向水利服務功能提供者支付相應的費用。

第三，侵害方給予補償原則。工業生產過程中，由于水資源的不適當使用所造成的生態破壞、環境污染、經濟作物的毀損等，應向受損方支付必要賠償費用。

第四，保護者得到補償原則。對節約用水以及水利工程的建設和維護做出突出貢獻的單位和個人，應對其投入的直接成本和喪失的機會成本給予補償和獎勵。

3、農業節水及其非農化補償的方式與途徑

（1）農業節水及其非農化的補償方式。目前，我國灌溉用水的收費普遍較低。水資源具有公共物品、半公共物品的性質。“搭便車”現象的存在，使得水資源耗費的越多，所取得的“便車收益”就越多。現實生活中，農戶或者用水單位節約用水的行為可以減少用水費用，但產生更多的卻是“利他”意義。按照“理性經紀人”的理念，這種行為絕不長久。因此，水資源“農轉非”問題必須建立綜合性的補償機制。綜合性補償機制主要從資金、實物、制度、技術等四大方面對農業用水戶予以補償。本文我們主要從資金補償角度研究水資源“農轉非”的補償機制問題。

資金來源概括為：一定比例的基本建設資金、技術改造資金、財政支農資金、小農水事業費，農業綜合開發資金，占用農業灌溉水源的補償資金。擴大資金來源渠道，建立社會各界、受益各方積極參與的節水發展專項資金。將農業節約的水資源跨行業轉移到工業使用，收取其合理的水資源補償費用。

（2）農業節水及其非農化的補償途徑。政府通過財政政策與金融政策提供公共服務，當國家通過上述兩項政策對農業節水進行投入時，可以認為是對農業節水主體的補償。對農戶因實施積極的節水行為而節約的水量進行交易，從而使節水主體獲得相應的報酬，可認為是憑借水交易市場與交易制度應運而生的交易補償。

從經濟學角度出發，我們將農業節水及其非農化補償途徑分為兩大類：一是政府補償。我國農業產值較低，農民投入節水工程后，收益率往往低于社會平均回報率，這極大地影響了農民的節水積極性。換種角度講，農業節水的巨大公益性，使得政府必須有所作為，實踐中政府通過投資、公共支出以及金融政策等方式給予補償。二是交易補償。在水權制度完善，水市場健全，水價合理的前提下，農業節約的水量可以轉移給本行業甚至其他行業的用水主體，也可以轉移到其他用水地區，滿足其用水需求。這就建立了農業內部以及農業與工業、城鎮居民間的水市場，這種市場一旦被確定后，節水農戶可以穩定的獲得經濟補償和激勵。這種以市場為基礎的補償機制，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面市場可以以其獨有的優勢精確的分配水資源，提高節水效率。

4、農業節水及其非農化的補償主體與客體

（1）農業節水及其非農化的補償主體。一是政府。作為農業節水及其非農化的主力軍，農民發揮著至關重要的作用。在現實情況中，由于資金能力受限，農民往往無法在農業節水技術上取得突破。即使技術上取得進展，由于農業節水工程的固有屬性，其投資回報率也往往低于社會投資平均回報率。這種現狀的存在直接扼殺農民投資的積極性。雖然財務效益很低，但農業節水工程的社會效益卻是巨大的，這就要求政府，必須堅決支持農業節水工程的發展。作為補償的主體，政府應當在每年的財政支出預算中，給予農業節水工程補償。二是市場。總的來說，由于水資源具有公共產品屬性，所以補償中應建立以政府補償為主，市場補償為輔的經濟補償機制。我國經濟體的快速發展早以表明，市場是推動國家經濟發展的巨大推動機。市場具有其獨特的一面，它能在降低成本的同時積極運用技術手段提高其工作效率。面對日益增長的用水需求，最有效的辦法就是通過水權市場優化資源配置。在水權制度完善，水市場健全，水價合理的前提下，農業節水主體能夠將節約的水轉移給本行業或者其他行業的用水主體，甚至實現跨區域的轉移。這就要在農業內部以及農業同工業甚至地區之間建立了水使用權轉讓的市場。政府在制度層面對水使用權轉讓市場予以制度化后，節水主體可以通過市場交易獲得穩定的經濟補償。政府在制度、財政、金融政策等方面主導水權市場的形成與發展，市場則在經濟方面對節水主體和單位給予經濟補償。

（2）農業節水及其非農化的補償客體。補償客體是指在水資源非農化過程中積極實施節水行為、承擔節水成本并因此承擔損失而應給予補償的對象。補償對象確定的首要原則就是“誰節水，補給誰”。水資源的供給者、因水資源破壞喪失發展機會的受害者都可納入補償的對象。本文中節水補償的客體主要是指農業生產中積極實施節水行為的對象，包括農業節水農戶和水管單位。

三、農業節水及其非農化經濟補償相關建議

我國目前的農業節水及其非農化補償資金投入偏低。據相關資料顯示，1996-2004年間，農業節水工程方面的投入僅占當年水利基礎設施投資比例的10%左右。一方面，補償結構不合理，在資金投入中，地方政府的投資和農民自身的出資占比較大。“九五”前三年農業節水工程建設投資中，中央政府和地方政府投資不足1/3，農民自主出資及貸款占比2/3以上。另一方面，農業節水及其非農化經濟補償中，資金來源相當分散。由于管理體制的不健全，政府部門間多頭管理導致補償資金的使用缺乏總體規劃，農業節水工程的重復建設的現象時有發生。為進一步解決農業節水及其非農化補償問題，本文提出了以下幾點建議。

1、建立農業節水及其非農化發展基金，增加農業節水及其非農化補助

農業節水及其非農化發展基金的主要來源：一是對罐區用水戶征收水資源費，從中提取一定比例用于農業節水及其非農化及其非農化發展基金中。二是針對用水單位，其超額用水的加價部分納入農業節水及其非農化及其非農化發展基金中。三是相關部門的排污費及水資源防治費中提取一定比例用于農業節水及其非農化及其非農化發展基金中。從國外相關經驗來看，已經取得了一定的成果。在美國紛繁復雜的農業水資源管理復中，其“地下水經濟發展基金”的設立，為水資源“農轉非”而遭受損失的農戶和農業活動提供資金補償。

2、利用財政貼息方式對農業節水及其非農化進行補償

考慮到我國農業節水及其非農化及其非農化現狀，一次性農業節水及其非農化及其非農化建設資金需求極大，所以最好的方式就是采取財政貼息的方式，引導資金投入。財政部門與水利部分、銀行相互合作，發放農業節水、非農化及其非農化工程貼息貸款，用來支持各地的農業節水、非農化及其非農化技術的廣泛應用，以增加灌溉節水面積，發展農業給水。從實際效果來看，利用財政貼息方式支持農業節水、非農化及其非農化盡管還存在有待完善和改進之處。但從總體來看，這種方式的還是有效地引導了社會資金的有效流入，促進了農業節水、非農化及其非農化的積極發展。從有償使用的角度來看，財政貼息是有償使用，會增加使用的責任感，不僅有利于農業節水、非農化及其非農化工程的監管建設，還有利于提高資金使用效益，是項切實可行的舉措。

3、擴大資金來源渠道，建立國家和省、市、縣農業節水及其非農化專項資金

完備的資金是實行水資源“農轉非”的必要條件。農業節水及其非農化專項資金具有彌補水資源“農轉非”過程中遭受損害的利益群體、積極推動農業水資源的非農化利用。隨著城鎮化程度的加深，可以從每年城鎮新增的水費中提取或附加一定比例用于資助農業節水及其非農化及其非農化。

參考文獻

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（責任編輯：李曉）

基金項目：山東省自然科學基金資助研究，引入市場機制調節工農業水權轉換關系的理論與政策研究，項目號：ZR2012GM014。