新常態(tài)下我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的路徑研究

張瑾

摘 要：當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管格局分裂造成管理層的協(xié)調(diào)成本不斷增加，受各自利益影響，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。鑒于此，十八屆五中全會(huì)提出，要“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架”。本文分析了我國(guó)金融監(jiān)管中存在的問題，論述了國(guó)外現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制，并對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體制改革提出了建議。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；分業(yè)監(jiān)管；混業(yè)監(jiān)管

一、我國(guó)目前金融分業(yè)監(jiān)管體制中存在的主要問題

（一）管理層的監(jiān)管成本不斷被抬高

一是混業(yè)金融活動(dòng)的增加不斷抬高管理層的監(jiān)管成本。近年來(lái)，信用市場(chǎng)中的影子銀行業(yè)務(wù)是混業(yè)金融活動(dòng)的典型代表。國(guó)際評(píng)級(jí)公司惠譽(yù)給出的數(shù)據(jù)顯示，自雷曼倒閉以來(lái)，中國(guó)的信貸總額從9萬(wàn)億美元上升至23萬(wàn)億美元，在短短5年中復(fù)制了整個(gè)美國(guó)商業(yè)銀行系統(tǒng)的規(guī)模，中國(guó)的信貸占GDP比率在五年內(nèi)從75%上升至200%，而美國(guó)次貸危機(jī)及日本90年代初經(jīng)濟(jì)泡沫破裂前的該比值大約為40%（見表1）。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融所、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布的《金融監(jiān)管藍(lán)皮書：中國(guó)金融監(jiān)管報(bào)告（2014）》認(rèn)為，中國(guó)影子銀行體系所涉及的非傳統(tǒng)信貸融資規(guī)模大致為27萬(wàn)億元人民幣，占銀行業(yè)資產(chǎn)比例為19%。

二是當(dāng)前監(jiān)管格局分裂造成部門之間協(xié)調(diào)成本高。影子銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管難度較大的原因之一，在于其本身存在明顯的跨行業(yè)、跨地域特征，并具有涉及多類不同牌照金融機(jī)構(gòu)參與的混業(yè)特質(zhì)。因此，在對(duì)我國(guó)出現(xiàn)的各類影子銀行系統(tǒng)的監(jiān)管上出現(xiàn)了無(wú)限性和多頭性，甚至出現(xiàn)同一類影子銀行系統(tǒng)多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批管理的情況，造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間行業(yè)監(jiān)管政策難以統(tǒng)一制定和落實(shí)，從而影響金融市場(chǎng)的發(fā)展和效率。

（二）新興金融業(yè)態(tài)監(jiān)管部門不明確

當(dāng)前農(nóng)民合作社、小貸公司、創(chuàng)投基金、互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，一定程度上緩解了投資難、融資難，滿足了小微企業(yè)金融服務(wù)需求。但由于監(jiān)管部門不明確，出現(xiàn)了金融詐騙、風(fēng)險(xiǎn)失控、卷款潛逃之類的問題，影響了金融秩序穩(wěn)定，其負(fù)面影響不可小覷。

截至2015年末，我國(guó)小貸公司的貸款規(guī)模為6357.27億元，從業(yè)人員11.7萬(wàn)。2015年全年，全國(guó)凈增小貸公司119家，同比增長(zhǎng)1.35%；實(shí)收資本小幅凈增176.23億元，同比增長(zhǎng)2.13%。不足三年時(shí)間，小貸公司機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)了3倍，貸款余額增長(zhǎng)了6倍。但同時(shí)小貸公司經(jīng)營(yíng)狀況逐漸出現(xiàn)了分化。小貸公司的貸款利率主要分布在基準(zhǔn)利率的2至4倍之間，“小貸不小”，個(gè)別省份戶均貸款超過(guò)50萬(wàn)元的占比高達(dá)90%，個(gè)別地區(qū)“只批不管”，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)無(wú)序增長(zhǎng)，此外，變相吸收存款、貸款入股、虛假出資、隱匿對(duì)外貸款規(guī)模、兩本賬等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，潛藏一定風(fēng)險(xiǎn)，并有可能進(jìn)一步向股東和正規(guī)金融體系外溢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的經(jīng)濟(jì)下行期，近10%的小貸公司虧損。武漢市中級(jí)人民法院數(shù)據(jù)顯示，2015年武漢基層法院涉小額貸款公司案激增超10倍。

（三）跨行業(yè)、跨市場(chǎng)交叉性金融業(yè)務(wù)游離于監(jiān)管體系之外

過(guò)去一段時(shí)間，我國(guó)金融體系出現(xiàn)了深刻的變化，商業(yè)銀行在向綜合金融邁進(jìn)，銀行、信托、證券、基金等多種業(yè)務(wù)不斷交叉，“混業(yè)”和“跨界”成為了目前金融產(chǎn)品的標(biāo)簽，這對(duì)原有的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)形成了明顯的沖擊。如我國(guó)的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，分別對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，但缺乏對(duì)金融控股公司的宏觀監(jiān)管，對(duì)金融控股公司與其子公司及子公司間可能存在的關(guān)聯(lián)交易及金融風(fēng)險(xiǎn)滲透可能存在監(jiān)管真空。

同時(shí)，以私募基金、場(chǎng)外配資等為代表的跨行業(yè)、跨市場(chǎng)交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)管也存在缺失。截至2016年1月，我國(guó)已登記私募基金管理人2.5萬(wàn)家，基金認(rèn)繳規(guī)模5.1萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)138%。在如此龐大的數(shù)據(jù)下，除了愈加明朗的發(fā)展和機(jī)遇以外，風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)也從未退場(chǎng)。據(jù)中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年1月11日，協(xié)會(huì)已登記的私募基金管理人為25221家，與第一次曝出私募失聯(lián)的時(shí)間相比，短短一個(gè)多月時(shí)間，私募的數(shù)量又多了近4000家。

（四）受各自利益影響，由央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果

金融監(jiān)管部門最早的分工合作機(jī)制始于2000年，央行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)確定三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議方式。在2003年銀監(jiān)會(huì)成立時(shí)，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)又就金融監(jiān)管方面確立了分工合作框架與協(xié)調(diào)機(jī)制。但2004年3月后就再?zèng)]召開過(guò)聯(lián)席會(huì)議。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制再度重啟是在5年后。2008年8月14日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國(guó)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》。根據(jù)方案，央行同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。但并沒有明確寫明是央行牽頭，也沒有開幾次會(huì)。

2013年8月，國(guó)務(wù)院第一次以文件形式確定建立由央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，同時(shí)確定聯(lián)席會(huì)議重點(diǎn)圍繞金融監(jiān)管開展工作。該制度雖然在一定程度上彌補(bǔ)了分業(yè)監(jiān)管的不足，但受各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身利益的影響，行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制的作用尚未充分發(fā)揮出來(lái)。從2015年6月中旬股市震蕩及政府救市的情況可以看到，“救市”監(jiān)管分了五家機(jī)構(gòu)：第一，市場(chǎng)流動(dòng)性是由央行監(jiān)管；第二，“兩融（融資、融券）”資金以及證券交易市場(chǎng)是由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管；第三，場(chǎng)外配資是銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管；第四，險(xiǎn)資入市是保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)；第五，“救市”資金是財(cái)政部負(fù)責(zé)。實(shí)際上這五個(gè)機(jī)構(gòu)之間，監(jiān)管協(xié)調(diào)的機(jī)制是較差的。比如央行提供無(wú)限流動(dòng)性的公告最早由證監(jiān)會(huì)發(fā)布而非央行發(fā)布。特別是幾個(gè)監(jiān)管部門，在關(guān)鍵時(shí)候失去統(tǒng)一性的協(xié)調(diào)，失去統(tǒng)一聲音；在政府準(zhǔn)備干預(yù)時(shí)，又各自為政，這對(duì)金融穩(wěn)定帶來(lái)了極大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、美國(guó)金融監(jiān)管體系

（一）美國(guó)金融體系的監(jiān)管架構(gòu)

2010年7月，美國(guó)頒布《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，以加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范、維護(hù)金融穩(wěn)定為主線，對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行全面改革。此次改革強(qiáng)化了“無(wú)盲區(qū)、無(wú)縫隙”的全面監(jiān)管理念，建立了以中央銀行（美聯(lián)儲(chǔ)）為核心、與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司及行業(yè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相協(xié)調(diào)的宏觀審慎政策框架（見圖1）。強(qiáng)有力的金融監(jiān)管既保證了金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息的真實(shí)準(zhǔn)確，也保證了金融機(jī)構(gòu)、體系的穩(wěn)定運(yùn)行和國(guó)際交流合作的有效性。

（二）美國(guó)金融監(jiān)管體系框架

設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（FSOC），由財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任主席，10家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成。負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突、處理監(jiān)管爭(zhēng)端、防范識(shí)別處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并向其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，以提高金融市場(chǎng)的透明度和穩(wěn)定性。為避免美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管權(quán)力過(guò)于膨脹，該委員會(huì)還有監(jiān)督、指導(dǎo)美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力，美聯(lián)儲(chǔ)必須通過(guò)該委員會(huì)獲得財(cái)政部的書面許可，方可行使其系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者的職責(zé)，以此形成了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的制衡框架。

美聯(lián)儲(chǔ)是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體。為有效履行審慎監(jiān)管職責(zé)，針對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)從資本、杠桿率、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面牽頭，制定了嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司共同負(fù)責(zé)美國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置，包括大型金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算，以解決“大而不能倒”問題。在財(cái)政部下設(shè)聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室，履行向金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)提交系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司名單等職責(zé)。在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部成立相對(duì)獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），統(tǒng)一行使原分散在7家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)。

（三）美聯(lián)儲(chǔ)（美國(guó)中央銀行）在美國(guó)金融體系中的地位。

美聯(lián)儲(chǔ)是美國(guó)金融監(jiān)管體系中的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者和“全能型超級(jí)監(jiān)管人”，在對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施穩(wěn)健監(jiān)管和對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施全面監(jiān)管兩個(gè)方面發(fā)揮更重要的作用。作為唯一一家同時(shí)監(jiān)管銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管范圍不僅覆蓋整個(gè)銀行業(yè)，還直接監(jiān)管包括金融控股公司、投資銀行、保險(xiǎn)公司及對(duì)沖基金等所有具有系統(tǒng)重要性的證券、保險(xiǎn)等非銀行金融機(jī)構(gòu)；不僅有權(quán)對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)設(shè)定資本及流動(dòng)性要求，同時(shí)還與商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）、證券交易委員會(huì)（SEC）共同實(shí)施對(duì)支付、清算等金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管。

三、做好我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的相關(guān)建議

形式服務(wù)內(nèi)容，權(quán)責(zé)利統(tǒng)一是關(guān)鍵。新的分工并不是越統(tǒng)一越好，也不是越分散越好，關(guān)鍵是要看監(jiān)管的理念、功能是否能與監(jiān)管的權(quán)責(zé)利對(duì)應(yīng)，是否確定好了金融監(jiān)管改革的方向。只有方向準(zhǔn)了，金融監(jiān)管改革才不會(huì)走彎路，并減少監(jiān)管改革成本，最終提高監(jiān)管效率，發(fā)揮好維護(hù)金融秩序和確保金融安全的作用。

有效利用中央銀行最后貸款人角色，確保金融監(jiān)管的一致性。反思我國(guó)股市風(fēng)波，債券市場(chǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，銀行業(yè)的壞賬壓力，以及一系列跑路事件，都源于缺乏跨市場(chǎng)綜合監(jiān)管工具所導(dǎo)致的事中監(jiān)管“管不住”、發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)苗頭后缺乏監(jiān)管資源整合導(dǎo)致的事后監(jiān)管“救不活”。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)在改革路徑選擇上紛紛擴(kuò)大中央銀行監(jiān)管范圍，或?qū)⑷勘O(jiān)管權(quán)力并入中央銀行。因此，我國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)金融監(jiān)管統(tǒng)一于中央銀行，這是確保系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范，高效率服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。

有效對(duì)接全球金融監(jiān)管主流規(guī)則。在人民幣國(guó)際化和金融市場(chǎng)開放程度不斷提高的背景下，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)應(yīng)充分考慮國(guó)際因素的沖擊，加強(qiáng)與各國(guó)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)。同時(shí)積極探索適合國(guó)情的發(fā)展道路。

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A Study on the Path of Chinas Financial Supervision System

Reform under the New Normal

ZHANG Jin

（Urumqi Provincial Sub-branch PBC， Urumqi Xinjiang 830002）

Abstract： Currently， the separate financial supervision mechanism in China keeps pushing up the coordination cost at the administration level. Influenced by self-interest of different administration agencies， the financial supervision and coordination mechanism headed by the central bank could hardly achieve the expected effects. Accordingly， it is proposed on the fifth plenary session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China that the financial supervision framework should be reformed and improved to adapt to the development of modern financial market. The paper analyzes the problems in Chinas financial supervision， elaborates on the current financial supervision system of other countries， and puts forward some suggestions on the reform of Chinas financial supervision system.

Keywords： financial supervision； separate supervision； mixed supervision