堅守戰略定力 推進轉型升級
——基于滑縣調研論糧食大縣轉型升級

文//丁聲俊

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堅守戰略定力 推進轉型升級
——基于滑縣調研論糧食大縣轉型升級

文//丁聲俊

筆者不久前再赴河南滑縣，調研新形勢下糧食大縣如何深化改革，引領新常態，盡快轉型升級。每當踏上糧食大縣的土地，不免常生感慨：一則是敬佩，一則是嘆息。敬佩者，糧食大縣長期擔當責任、譜寫了中國糧食安全的輝煌篇章；嘆息者，許多糧食大縣至今還處在貧困中。那么，糧食大縣如何探索發展新方式、新路徑，實現由貧轉富、轉型升級呢？

滑縣譜寫糧食輝煌篇章

滑縣不斷深化農村土地制度和農業經營制度改革，調整和改革糧食購銷、糧食儲備政策，進一步解放了農村生產力，增強了市場活力，譜寫出了糧食工作的新篇章。

（一）糧食產量穩居河南第一位

自改革開放以來，滑縣勇于擔當穩糧保糧的責任，連續12年榮獲“全國糧食生產先進縣”稱號。目前，滑縣已建成96萬畝高標準穩產糧田，占規劃面積155萬畝的61.94%；糧食總產量連續23年位居河南省第一位，是河南省第一糧食大縣；小麥總產量連續9年在80萬噸以上，是我國第一小麥大縣。

從新世紀以來，滑縣糧食播種面積、單產和總產量均連續13年增長。滑縣糧食連續增產是以足夠的糧田面積和糧食單產逐年提高為有力支撐的。2014年與2001年相比，糧食播種面積由216.0萬畝擴大到280.4萬畝，增加64.37萬畝，年均擴大4.95萬畝，年均增長幅度為2.29%；糧食單產由430.0公斤提高到511.9公斤，凈增長81.9公斤，增幅達19.0%，年均增長率1.46%；糧食總產量由92.84萬噸增長到143.54萬噸，凈增產量50.7萬噸，增長幅度高達54.61%，年均糧食總產量凈增長3.9萬噸，年均增幅為4.2%。

（二）糧食產銷發揮重大成效

滑縣糧食生產和糧食流通的改革與發展取得了顯著實效和成效。一是糧食產量持續增長。2014年，滑縣糧食總產量再創新高，達到143.54萬噸，比上年增長3.62萬噸。二是農業糧食生產條件持續改善。從上世紀中葉，特別是進入新世紀以來，滑縣大力實施“以水土為中心”的高標準糧田建設的“百千萬”工程。全縣總體規劃了33個萬畝方、38個千畝方、10個百畝方，總面積達到155萬畝。如今的滑縣，已形成了“田成方、林成網、渠相通、路相連、旱能澆、澇能排”的可持續發展的生產條件，為滑縣糧食產業的持續發展打下了堅實的基礎。三是糧食購銷過渡到多元化流通格局。在經過一系列糧食流通體制改革之后，滑縣糧食市場流通格局發生了根本轉變：全面實現了政企分開，糧食行政部門全面轉變行政職能，與企業徹底脫鉤；國有糧食企業成為自主獨立的經營主體；形成了多渠道、多成分、多形式的糧食市場流通格局。目前，全縣有27家國有糧食企業，擁有倉儲能力55萬多噸。與此同時，還建立了糧食倉儲儲備監督監管制度。四是培育新型生產和市場經營主體。隨著“新四化”的穩步推進，滑縣堅持家庭在農業生產中的基礎性地位，又積極培育新型經營主體，包括家庭農場、專業大戶、專業合作社，以及農業產業化龍頭企業。迄今，全縣已建立家庭農場926個，其中，866個從事種植業、46個從事養殖業、14個種養結合；國家級產業化龍頭企業1家、省級產業化龍頭企業8家、市級產業化龍頭企業24家；涌現農村經紀人400-500個，成為活躍在農村的糧食收購的新型市場主體和生力軍。這些新型經營主體代表了先進生產力，是促進農業現代化發展的新生力量。五是農民收入持續穩步增長。滑縣是一個糧食大縣，但又是一個全國級貧困縣。近年來通過廣開門路，滑縣大力開展扶貧工作，促進了農民增收。2005年，滑縣農民人均純收入僅為2868元，2011年增長到5299.7元，2012年再增長到6052.3元，2014年進一步增長到7598.2元。

滑縣糧食購銷新格局

在實施一系列糧食流通體制改革措施之后，滑縣糧食流通體制和糧食經營機制發生了根本性轉變。

（一）實現了政企分開，糧食行政部門徹底轉換職能

原27個糧管所已經改革為24家國有控股糧食購銷企業，由縣糧食局管理。糧食行政部門徹底轉變職能，主要職能包括：貫徹執行國家、省糧食流通和糧油儲備的法律、法規和方針、政策；擬訂全縣糧食流通體制、地方糧油儲備管理體制改革方案并組織實施；推動國有糧食企業改革，研究提出現代糧食流通產業發展戰略的建議；會同有關部門研究提出全縣糧食流通和地方糧油儲備中長期規劃的建議；負責全縣糧食流通監督檢查工作，監督檢查糧食經營者從事糧食收購、儲存、運輸、政策性用糧購銷活動，以及執行國家糧食流通統計制度情況；承擔縣級儲備糧油行政管理責任；負責糧食流通的行業管理等。

（二）國有糧食企業發揮主導作用，有效保障市場穩定

在滑縣境內，有27家國有糧食企業。其中，糧食局下轄的國有糧食購銷企業24家，擁有倉儲量25-26萬噸；隸屬中儲糧的有3家，擁有倉儲量30多萬噸。通過國有糧食企業，滑縣80%的糧食作為原料供應給外地的糧食貿易和加工企業。在市場價格低迷時，國有糧食企業開展“六不準”、以托市價格敞開收購農民余糧，解決農戶賣糧之虞，依然發揮著主導作用。

（三）形成“三多一少”購銷格局，給市場注入活力

在糧食流通體制改革中，滑縣積極發展多元化的糧食流通渠道，在市場上發揮出生力軍作用。

1.農業糧食產業化龍頭企業。通過積極引導和鼓勵農村土地經營權流轉，把零星分散的土地整合起來。2013年底，新增土地流轉面積15.48萬畝，全縣50畝以上種糧大戶553個、家庭農場957個、農民合作社2941家，土地流轉面積53.61萬畝，占全縣耕地總面積的27.5%。“瑞陽糧食專業合作社”是一個農業產業化省級重點龍頭企業，在滑縣流轉土地5萬畝，并實行訂單農業，以有機小麥種植基地為中心，建立和發展現代循環農業，致力于打造從田間到餐桌的綠色生態食物鏈。此外，“瑞陽社”還注冊資金3000萬元，從事糧食購銷經營業務，現擁有7個糧食儲存庫，倉容量達29萬噸。“瑞陽社”2015年種植青貯玉米8000畝，直接供給光明養牛企業，既滿足了飼養企業的需求，又減輕了當地的玉米庫存壓力，可謂一舉兩得。

2.農民專業合作社。值得關注的是，滑縣一些農民專業合作社適應市場變化，合理調整糧食生產結構。滑縣城關鎮的東孔莊成立了菊花專業合作社，農民以土地入股形式加入合作社，流轉土地1380多畝。農民流轉土地經營權之后，外出打工的有200多人，另有12戶農民成為專業養殖戶。其中有2個家庭養豬場，每戶年出欄200頭，1個家庭養羊場，年出欄300只。菊花專業社在小麥收獲后種植菊花，不再種植玉米。小麥畝產量900斤，每畝純收益不到400元。菊花畝產量（干燥）達300斤，每畝凈收益可達4000元，大體是每畝小麥收益的10倍左右。社員一方面可得到土地股份的分紅，另一方面如果參加合作社的勞動，還可獲得工資收入。2014年，菊花專業合作社社員的年收入比一般農戶高2000多元。

3.糧食經紀人。糧食經紀人已經成為滑縣糧食收購市場上不可缺少的新型市場主體。他們一頭連著農戶，一頭連著國有糧食儲備庫。他們或在農村設點收購，或走村串戶從農民手里收購糧食，為農民賣糧和國有糧食企業購糧起到了重要作用。可以說，糧食經紀人已經成為滑縣一個重要新型市場主體。糧食經紀人耿專防是滑縣老店鎮人，設點收糧已有10多年了，收的都是坐地糧、地頭糧。耿專防說：“農民長途售糧不容易，農民圖方便，愿意就近到我的收糧點出售小麥。我們這些農村收糧點，一頭連著農民，一頭連著糧企，中間掙個辛苦錢，扣去運費、人工等開支，1公斤小麥凈掙二三分錢。”。

4.個體糧食經營者。一類是個體糧食經營者。全縣現有29家，擁有倉容60萬噸。他們既接受糧食經紀人收購的糧食，也直接收購糧食。另一類是面粉加工廠。滑縣現有小型面粉廠10家，直接從農戶手中收購糧食，加工的面粉大都銷售給本地居民。

對糧食大縣“轉型升級”的思考

當下，應對經濟新常態和糧食“三高疊加”的困難態勢，是像滑縣這樣的糧食大縣，以及糧食主產區迫切需要解決的問題，其根本解決途徑在于促進糧食大縣轉型升級、由大轉強。

（一）糧食大縣面臨的新挑戰

1.糧食加工發展滯緩，科技附加值低。滑縣及相當部分的糧食主產縣基本上是糧食原料供應地。這就是說，生產的糧食大部分都作為初級原料提供給外地了。以滑縣來說，當地年處理糧食能力僅30萬噸左右，占糧食總產量的比重不足21%，加工率遠低于河南全省的平均水平。就目前加工的30萬噸糧食而言，也是停留在“小麥-面粉-面條”的初級水平上。總體看，滑縣糧食產業化龍頭企業少，現有的加工廠規模小、產業鏈條短，農產品資源循環利用率低，加工產業處于低端，科技附加值不高。這是糧食主產區，特別是糧食大縣普遍存在的劣勢，是制約農業增效、農民增收的一個根源，也是造成“糧食大縣，財政窮縣”的根源。

據中國小康建設研究會的一份調研報告，800個產糧大縣的糧食總產量占全國總產量的比重高達73.64%，是我國糧食生產的主力軍，但許多產糧大縣的經濟普遍落后，一直是貧困縣，國家級貧困縣竟達105個之多，還有更多的是省級或市級貧困縣，綜合城鎮化率僅為24%左右。糧食主產縣陷入糧食貢獻越大、地方財政越窮、農民收入越低、經濟越落后的怪圈，已嚴重影響主產區地方政府抓農業生產和農民種糧的積極性，給國家糧食安全和社會經濟全面可持續發展帶來隱患。

2.“價格擠壓”嚴重，農民遭遇新困難。由于國際市場糧價比國內糧價低40%～50%，國內外價格嚴重倒掛。同時，又由于土地流轉價格高、人工工資高和生產資料價格高，導致糧食生產成本顯著升高。這樣，迫使國內糧食市場陷入 “天花板”和“地板”價格的“雙重”價格擠壓。2015年，滑縣糧食又獲豐收，而且90%以上的糧食質量屬優級。但是，“喜中生憂”。2015年市場上的玉米價格猛跌了30%以上，一級玉米的市場價只有1.4～1.6 元/公斤。除了少數大型糧企之外，種糧大戶、農民家庭農場都受損嚴重，積極性受挫，導致出現“退包”端倪。糧價猛跌帶來的負面影響不可小估，需要認真對待。

3.農業生產成本昂貴，糧食遭受“拖累”。滑縣同全國一樣，土地承包經營權的流轉價格近幾年快速提高。2009年，滑縣每畝土地每年的流轉費用是300元，但到2014年，每畝每年的土地流轉費用便猛漲到1000～1300元。土地流轉價格的高升，直接推高了種糧成本。與此同時，勞動力成本也快速上漲。目前每個農村勞動力的平均工資為100～120元/天，農忙時節高達300 元/天。人工成本約占糧食總成本的30%以上，已成為種糧的主要支出之一。土地和勞動力成本的昂貴，不僅對土地經營流轉產生了抑制效應，而且大幅度提高了糧食成本。

4.現代融資體系不健全，新型經營主體融資難。推進農業現代化的一個必要條件，就是建立健全現代農村服務體系，包括信息傳遞、市場購銷、科技咨詢、金融信貸等。滑縣在市場購銷、科技咨詢等方面的服務較完備，但融資體系薄弱，新型經營主體融資難。農民大戶、家庭農場和農民專業合作社等新型經營主體，維持規模發展往往需要大量的資金投入，但是他們一般缺乏自有資金，而信貸融資又遇到難關。目前滑縣涉農金融機構對農民的信貸方式僅限于農戶聯保、抵押貸款和個人信用貸款，融資方式少，融資數量小，新型經營主體融資極為困難，致使部分主體依靠“高利貸種糧”，一旦遇到天災人禍，損失嚴重。

5.流通基礎設施建設滯后，不適應流通現代化的需求。滑縣雖然建造了一批糧食儲備庫，但是其他包括連鎖網絡、委托代理、物流體系等在內的現代流通手段還處于薄弱狀態。按照現代物流的要求衡量，還未形成相互連接的物流系統。至于 “四散”物流技術與裝備則更加薄弱。減少物流支出費用是降低流通成本的關鍵環節之一，滑縣以及許多糧食大縣必須加強糧食流通基礎設施，以適應流通現代化的需要。

（二）糧食大縣轉型升級的新舉措

我國糧食主產區，特別是糧食大縣必須樹立和落實創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展等“五大發展理念”，以發展理念轉變引領發展方式轉變，以發展方式轉變推動糧食產業提升發展質量和效益，為“十三五”時期農業及整個經濟社會發展指好道、領好航，推動糧食大縣盡快轉型升級。

1.更新發展理念，積極調結構，轉方式。一是“培育新主體，適度擴大規模”。即培育和發展家庭農場、農民專業合作社、種糧大戶等新型經營主體，有序推進農戶土地流轉，擴大適度規模經營。二是“調結構、轉方式”。強調糧食大縣“調結構、轉方式”，并不意味要壓縮，更不意味放棄糧食生產，而是要推進轉型升級，促進數量質量效益并重發展，實現從“糧食大縣到糧食強縣”的跨越。產糧大縣能否實現這一實質性跨越，不僅關系到糧食大縣的發展是否可持續，而且關系到國家糧食安全是否可持續。推進轉變農業發展方式，必須徹底把“拼資源、拼投入”的粗放擴張式發展方式，轉變為“環境友好、資源節約”型的綠色發展方式。

2.促進產業融合，大興“六次產業”。滑縣乃至全國多數糧食大縣的農村的三產相互分割，造成了多種弊端。糧食主產區特別是糧食大縣，要加快轉型升級，必須促進農村三產相互融合，即發展“六次產業”。只有三產有機融合，二三產業的高附加值讓農業生產經營主體參與分配，我國農業的多功能目標才能更好地通過市場機制來實現。這種把農村各產業的融合，被稱為“六次產業”。其概念是：如果第一產業以“1”代表，第二產業以“2”代表，第三產業以“3”代表，三者相加或相乘，結果均為6。糧食大縣探索發展“六次產業”新業態，需要采取三個步驟。一是培育和興辦起點高、規模大、競爭力強、輻射范圍廣的農業產業化龍頭企業；二是選準基礎好、優勢大、特色濃、前景廣的主導產品發展加工業，并以加工為龍頭形成“產加銷”一條龍，即發展“六次產業”；三是采用新體制和新機制，例如采用股份合作制或混合所有制，從體制機制上保證企業收益合理分配，使農民分享產業鏈和價值鏈增值的果實。

3.完善補貼政策，健全保障機制。目前就全國而言，農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。糧食大縣多是經濟小縣、財政窮縣。說到底，這是糧食生產效率和比較效益低下的折射。在一定意義上，政府財政補貼和轉移支付，其實正是為保障國家糧食安全買單。在糧食大縣仍然處于弱勢地位的情況下，要它們走出“產糧越多，財政越窮”的怪圈，需要公共財政繼續加大財政補貼、特別是轉移支付的力度。黨和政府不僅要讓產糧大縣在政治上享有榮譽，還要讓他們在經濟上享有收益，更要讓廣大農民享有實惠。只有分享到改革和發展的紅利，糧食主產區和糧食大縣才會有持續高漲的積極性和實力。作為一個農業大國，對糧食產業發展建立長效保障機制是不可或缺的。

當然，政府在繼續提供財政補貼的過程中，必須采取與市場經濟和轉變農業發展方式相適應的“補貼調整”措施，可以概括為“五化、五傾斜”。所謂“五化”，是完善農業糧食補貼政策，實現制度化、財政化、法制化、精準化和高效化。所謂“五傾斜”，一是新增財政補貼要向糧食主產區、尤其要向糧食大縣傾斜，同時要向新型經營主體，包括家庭農場、農民專業合作社和種糧大戶傾斜；二是新增財政補貼要向探索采用綠色發展、可持續發展的生產經營方式傾斜；三是新增財政補貼要向糧食合理耕作方式轉變傾斜；四是新增財政補貼要向節約資源、保護和改良耕地傾斜；五是新增財政補貼要向保護和改良農業生態環境傾斜。在實施農業補貼中，必須提高法制化、精準化和高效化水平，確保補貼發揮最大效能。

4.堅守戰略定力，端牢國人飯碗。目前，我國玉米等產品供大于求，國內糧價大大高于國際糧價。這刺激了國內糧食企業大量進口糧食的欲望和行動，甚至產生“種糧不如買糧”、“依靠國際自由市場解決糧食安全”等論調。基于此，我國必須堅守糧食的“五大戰略定力”。

一是堅守糧食“雙基礎”的基本理論定力。農業是基礎，糧食是基礎的基礎。盡管第一產業的增加值在國民經濟的比重逐步降低，但農業的基礎地位不會喪失，基礎作用不會減弱，必須把農業置于國民經濟“重中之重”的戰略地位。

二是堅守“糧食新戰略”的重大策略定力。必須守住糧食生產總量安全、產品質量安全、農民穩定增收、市場供給穩定的底線，必須提升糧食生產、市場流通、合理消費的能力。與此相應，必須確保18億畝耕地的“紅線”不可逾越，確保15.6億畝基本農田不可萎縮，并大力提高土地稟賦，防止面源污染，改善生態環境，確保“健康產能”。當然，我國需要積極利用“兩個市場、兩種資源”，然而，只能把糧食進口當作輔助手段，保持“適度進口”，決不可加劇國內市場的壓力，特別在國際市場糧價低于國內糧食價格的條件下，要注意保護國內糧食市場和農民的生產積極性。

三是堅守“農村土地三權”的經營機制定力。從促進農業現代化出發，需要探索農村土地集體所有制的有效實現形式，堅持和實施“土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”等“三權”制度。實施這一制度創新，必然促進新型經營主體的發展，促進糧食適度規模經營，促進構建以農戶家庭經營為基礎、合作或聯合為紐帶、產業化發展為途徑、社會化服務為支撐、提升經濟社會生態綜合效益為目標的現代農業經營體系。堅持土地“三權”經營制度，必將有效提高土地利用率、產出率及產品優質率，開辟農業現代化發展的廣闊前景。

四是堅守“糧安天下”的制度定力。我國在不斷深化糧食流通改革中，制定和實施了具有中國特色的“糧安天下”的制度。國家掌握足夠糧源，糧食儲備充裕，大大加強了政府的宏觀調控能力，有效保護了農民利益，增加了農民收入，保障了市場供求平衡，保持了市場穩定，滿足了民生的基本需求。在我國糧食處于“三高疊加”的境況下，堅守這些制度，是克服困難、轉被動為主動的有力保證。

五是堅守“糧食連增”的發展道路定力。必須堅持“以民為本”，始終以民生為大、民生為重、民生為先，把解決廣大民眾“吃飽吃好”問題置于優先地位。必須堅持“以我為主”。始終立足國內、不斷增強保障國家糧食安全的實力和能力，確保國家糧食的主動權，確保口糧絕對安全。必須堅持“科技興糧”。以先進的科技手段轉變資源掠奪式的發展方式，變偏重數量為“數量質量效益”并重。必須堅持發揮“兩手作用”。摒棄高度壟斷的傳統計劃經濟體制，過渡到現代市場經濟，充分發揮市場配置資源的決定性作用，同時充分發揮政府宏觀調控的重要作用，創造良好的糧食市場環境，防止“市場失靈”。必須堅持守住“天下糧倉”。堅持糧食垂直儲備制度和儲備體系，做到“廣積糧、積好糧、好積糧”，實現糧食儲備規模適量化、結構合理化、布局適用化，確保糧食儲得進、調得出、用得上。必須堅持“對外開放”。掌握主動，實施“走出去”策略，乘“一帶一路”的強勁東風，周密謀劃，善于利用“兩個市場、兩種資源”，從國內需求出發、在更加廣闊的范圍內配置資源。