人民銀行分支機構集中采購管理研究

中國人民銀行太原中心支行 蔡彥貞

人民銀行分支機構集中采購管理研究

中國人民銀行太原中心支行 蔡彥貞

近年來，人民銀行集中采購在制度建設、規范操作等方面有了較好發展，對有效降低央行費用成本、促進廉政建設起到積極作用，但從基層人民銀行集中采購工作實踐來看，仍存在一些不容忽視的問題。本文以某中心支行為例，從集中采購工作現狀入手，對新形勢下集中采購工作面臨的困難和問題進行剖析，并提出相關的解決措施。

人民銀行 集中采購 管理

人民銀行集中采購自2005年正式實施以來，集中采購制度逐步健全、采購程序日益規范、監管力度不斷加強、采購效率大幅提高，人民銀行集中采購工作取得了明顯成效。然而，隨著采購業務逐步專業化、精細化，集中采購工作仍存在一些問題和難點，亟需解決。

1　集中采購工作現狀(以某中心支行為例)

1.1采購種類和規模

人民銀行集中采購屬于政府采購的組成部分，集中采購目錄及標準嚴格依照政府集中采購目錄及標準來制訂。除系統內統一使用的軟硬件及相關服務、臺式或便攜計算機、激光打印機、復印機、空調機、車輛、金庫門、叉車、大型鈔票處理設備、貨幣清分及銷毀處理設備、重要憑證印刷、基建項目社會中介機構審計等由總行統一采購外，政府集中采購目錄內的其他項目均由分支機構實行集中采購，主要采購項目包括辦公用品、電子耗材、印刷服務、會議服務、物業服務、車輛維修及保養、車輛加油、車輛保險及零星工程等。

1.2評標專家庫管理和使用情況

某中心支行2008年正式成立了評標專家庫，評標專家按照本人自薦、組織考評的方式納入評標專家庫，主要來自于單位內部，從事相關專業領域工作滿8年并具有高級職稱或同等專業水平及工作經驗。對于采購需求技術復雜、專業要求較高的項目，也可聘請相關領域的外部專家擔任評委。

1.3集中采購基本流程

某中心支行集中采購實行“財權與事權分離、管理與操作分離”的管理體制。采購需求部門為中心支行機關各處室，根據工作需要提出采購需求。采購實施部門為中心支行會計財務處、后勤服務中心，會計財務處負責人民銀行總行批量采購及協議供貨、招標代理公司、社會中介審計等的采購實施，后勤服務中心負責上述項目以外其他采購品目的采購實施。具體流程包括六個步驟：一是采購立項。由需求部門起草采購簽報，經分管行領導審批同意后，提交采管辦，同時按規定的審批權限履行財務審批，并編制采購申請表提交采管辦。二是下達采購任務。采管辦審核簽報、采購申請表及行長辦公會會議紀要后交采購實施部門。三是采購實施。采購實施部門根據采管辦下達的采購任務書的采購方式實施采購。四是合同簽訂。包括采購實施部門合同起草、法律事務部門合同審核、采購實施部門經行長授權后簽訂合同。五是驗收付款。首先需部門會同實施部門、內審部門成立驗收小組進行采購驗收，并填寫集中采購驗收意見書；其次財權部門進行資金結算；最后采購實施部門填寫采購報告，報送采管辦。六是檔案管理。實施部門收集整理相關資料，形成采購檔案，并于次年6月底移交采管辦，采管辦保管5年期滿后移交機關檔案管理部門。

2　集中采購工作中存在的突出問題

2.1采購計劃與實際執行相脫節

某中心支行實行部門預算管理制度，會計財務部門負責編制預算，需求部門編制需求計劃，然后由上級統一批復預算，這樣的工作方式會導致采購計劃執行往往達不到預算管理的要求，采購計劃預算與實際執行相背離，集中采購的約束力和嚴肅性受到質疑。

一是部門預算編制和采購計劃缺少相關性。人民銀行系統一般于上一年度年中編制并上報部門預算，在編報過程中，首先由各業務部門根據下一年度常規的工作任務編制采購計劃，財務部門再根據采購計劃編制采購預算。而在實際操作中，業務需求部門往往因為部門預算編制的不可預見性而忽視采購預算的編制，大多根據以前年度的采購規模大致估算采購預算金額，關聯性較弱。

二是采購計劃與實際采購不一致。由于編制采購需求計劃時缺乏預見性，基層銀行在編制中采購計劃時難度較大，年度采購計劃不能全面真實地反映實際業務需要，有計劃未實施、無計劃而臨時、急需采購項目過多，從而難以保證采購計劃與實際采購的一致性。

2.2集中采購評價體系尚未完善，績效考核機制有待健全

人民銀行集中采購的目標是實現“物有所值”，但如何評價所采購的工程、貨物和服務達到“物有所值”，目前尚未建立起一套專門針對集中采購工作的完整、全面、專業、行之有效的績效評價體系。在采購過程中，除了供應商的資質等一些剛性規定和要求必須遵守外，雖然我們強調要重視技術、服務，但采購者一般仍以價格高低來評判所采購商品是否可以中標。而采購效率是否高效、采購程序是否合理等無法通過具體指標來評價。

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2.3集中采購的監督管理不到位

一是監督職能與管理職能重疊。《中國人民銀行集中采購管理辦法》中規定，集中采購管理委員會辦公室對集中采購的范圍、采購方式和采購程序等進行日常檢查，并負責處理供應商的投訴和書面答復。但它又同時負責采購項目審核、采購方式的確定、采購通知的下達等。這幾項工作是集中采購工作流程的一部分，因此承擔了監督和被監督的雙重職能，存在“即是運動員，又是裁判員”的現象，無形之中會造成內部監督職能的弱化。二是監督側重一般性流程，弱化了重點環節的監督。集中采購工作涉及的部門多，審批、辦理、執行流程長，從采購審批到完成驗收，少則幾個星期，多則跨年，期間存在大量的事前準備、事中協調等工作，如前期準備不足，一旦完成，就有可能產生風險和損失。而且，從內審、紀檢監察、財務檢查等監督方式看，要么只注重單個環節，要么局限于事后，或者幾年開展一次專項檢查監督，即使事后監督發現問題也不能進行整改，失去了監督的意義。

2.4集中采購專業和評審人員隊伍薄弱

受人員編制等因素的制約，多數基層行雖能成立采購管理委員會，內審、紀檢部門參與監督，但采購職能多由相關職能部門兼職承擔，從事集中采購的機構和部門缺乏專業的采購工作隊伍，包括缺乏精通采購業務、熟悉政府采購法規政策的采購管理和采購工作崗位人員，在組織管理、需求制定審核、采購文件編制、合同管理等方面不能完全適應采購工作要求。除此之外，某中心支行雖然建立了評標人員“專家庫”，但均為機關內部人員，由于專業知識和技能水平的限制，導致評審人員打分困難、簡單應付，評審效果從而受到影響。

2.5檔案管理有待加強

采購業務檔案是采購全過程的真實歷史記錄，也是將來全面鑒定采購質量、查明事故原因和追究事故責任的重要依據。但檔案管理工作往往被人忽視，在實際工作中，反映采購過程重大事項的采購文件，如會議記錄、中標通知書、驗收意見書以及反映評審專家和項目用戶具體意見的記錄等收集不全，造成采購檔案未能全面反映整個采購流程。

3　具體改進措施

3.1加強預算管理，確保預算編制的準確性

一是提高預算編制的科學性和合理性。在預算編制時，要分析以前年度的數據，尋找預算過量或預算不足的原因，同時結合當年可能減少和增加的需求進行預算編制估算。二是增強預算執行的嚴肅性。嚴格按照審核批準的預算執行，除特殊情況外，不得變更，對于確需追加的采購項目，要按規定程序報批，對超計劃或無計劃的采購項目，堅決不予采購，進而降低集中采購的隨意性，提高采購活動質量。

3.2建立并完善集中采購績效評價體系

一方面建立供應商評價體系和集中采購管理評價體系。供應商評價體系由采購實施部門、需求部門、使用者對供應商的服務和產品功能進行評價；集中采購管理評價體系由相關部門對采購需求書的內容、立項審批效率、采購程序的高效、信息公開程度和監督檢查力度等環節進行評價。這兩種體系均可設置不同等級指標進行評級，得到最終評價結果。通過參考供應商和產品的評價結果，將他們分為不同等級，作為下次集中采購的參考依據；通過參考集中采購各流程的評價結果，有針對性的完善集中采購工作機制，提高集中采購工作效率。另一方面將評價結果與績效考核結合起來，建立集中采購績效獎懲制度，實現集中采購績效評價獎罰分明，有利于進一步加強人民銀行集中采購管理工作，從而提升采購資金的使用效益。

3.3構建全方位的監督檢查體系，確保監督的有效性

一是明確各監督部門定位。從集中采購執行多年的情況看，整個采購程序的執行已比較成熟和嚴謹，監督關注點應是采購的細節和環節。管委會側重于重大項目事前論證和爭議仲裁，采購辦側重于管理和日常具體事務，紀檢部門、內審部門、法律事務部門分重點環節分別介入監督。二是強化事前需求論證環節、招標文件審核環節、供應商選擇環節、項目評審環節、合同擬定簽署環節、合同執行及驗收環節六個環節，積極發揮審計作用。

3.4規范檔案管理，確保資料完整

采購項目檔案的收集、保管、利用和移交是做好檔案管理工作的幾個關鍵環節。第一，在采購檔案的整理方面要做到資料完整、齊全。在每個采購業務檔案中需要具備招標文件、定標文件、合同文本等關鍵性資料，同時還需留存記錄采購過程中重大事項決定和評審專家具體意見等內容的資料，進而如實、全面地反映整個采購流程。第二，在采購檔案的保管方面做到科學規范、查找方便。在項目歸檔時做到分類整理，將同類項目歸集并統一編號，編制查找目錄。第三，在采購檔案的利用借閱和移交方面做到使用規范、手續齊全。外來人員借閱采購業務檔案，必須出示介紹信、身份證等有效證件并提出書面申請，經單位領導簽字后方可借閱，并且還要專人陪同，以免檔案丟失或泄密。

3.5提高從業人員素質，培養和建立專業化采購隊伍

第一，加強采購工作人員的培訓。首先，通過走出去、請進來、集中培訓和走訪調研等方式加強對國內、國外先進的采購政策及法律的學習，提高理論素養和專業知識。其次，向其他金融機構采購部門或其他行業政府采購單位學習和交流，拓展業務視野，提高綜合素質和能力。

第二，加強評審人員的培訓。首先是通過“走出去、請進來”的方式進行市場調研，逐步加強評審人員對市場狀況的深入了解和準確判斷；其次是采取“老帶新”的方式進行經驗交流，增強評審人員評標技巧及專業技術水平；最后是進行廉政教育，培養評審人員的責任心、公正心和職業操守。除此之外，我們還可以，在內部專家的基礎上，通過“外聘”的方式吸收一部分外部專家，如當地院校專家、知名專業人士等，以充實其評審專家庫資源。

[1] 李偉.人民銀行系統集中采購工作中存在的問題及其對策[J].中國政府采購,2015(8).

[2] 劉英章.基層人民銀行集中采購工作存在的問題及建議[J].河北金融,2014(9).

[3] 楊秋葉.做好基層人民銀行集中采購工作的思考[J].南方金融, 2011(5).

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2096-0298(2016)11(a)-020-02