建設智慧城市，開放大數據難在哪

中國的市長們很少像今天這樣，對智慧城市和大數據保持著極高的關注度。

“我建議你們一定要到我們那兒去看看。”5月29日，在第四屆中國（北京）國際服務貿易交易會的一場論壇上，河北邯鄲、遼寧本溪的兩位副市長口頭邀請滴滴出行、德國戴姆勒等企業(yè)前去開展智慧交通項目，還向德國科隆市市長何珂女士請教：“怎樣才能讓市民切實感受到智慧城市的效果？”

此前不久，在貴陽舉行的中國大數據產業(yè)峰會（下稱“數博會”）上，貴州貴陽、新疆克拉瑪依、陜西渭南、云南保山等地的領導則和學界、業(yè)界探討和分享了有關大數據在智慧城市發(fā)展中的應用成果和經驗。

從2013年1月公布首批智慧城市試點至今，我國進入試點范圍的智慧城市已有近300個。但很多市民并沒有感覺生活變得更為智慧，交通擁堵等“城市病”依舊嚴重。在當今時代，大數據能否成為建設智慧城市的工具？大數據的開放和利用難在哪里？

在數博會上，阿里巴巴集團技術委員會主席王堅指出，在人類的發(fā)展歷史上，人們一直在消耗大自然的資源，但互聯(lián)網讓人類可以自主產生數據資源。數據資源要產生價值，唯一的途徑就是靠計算。

“云計算、大數據、人工智能、機器人，這些都離不開互聯(lián)網數據和計算，當我們談論云計算和大數據時，應該更注意到計算和數據在互聯(lián)網時代帶來的價值和影響。”王堅稱，當計算成為公共服務，當互聯(lián)網成為基礎設施，當數據變?yōu)樯a資料，一個新的經濟時代就會到來，那就是計算經濟時代。

國家發(fā)改委副主任林念修也表示，當下，信息經濟迎來了快速發(fā)展的黃金時期，以大數據為代表的信息經濟對促進傳統(tǒng)產業(yè)升級、培育壯大新動能必將發(fā)揮越來越重要的作用。

林念修稱，據預測未來5年，中國大數據產業(yè)規(guī)模年均增長率將超過50%，到2020年中國的數據總量將占全球數據總量的20%，屆時中國將成為世界第一數據資源大國和全球數據中心。

大數據能對城市的建設和管理起到什么作用？這個問題在數博會“智能城市大數據與基礎設施建設”論壇上被反復提及。

“數據處理能力是信息時代城市競爭力的核心要素，將來的城市競爭也將依靠數據化。”國家信息中心信息化研究部主任張新紅認為，智慧城市是高度數據化的城市，“用數據說話、靠數據決策、依數據行動”。

在張新紅看來，智慧城市的建設是從工業(yè)化城市到信息化城市的升維過程，是實現城市特征、功能的質變式提升，而數據化則是城市升維過程的標志，數據開放是建設數據化城市的突破口。

作為城市規(guī)劃研究者，同濟大學副校長吳志強表示，大數據時代的到來讓他感到振奮。因為大數據使地圖和表格上的數據鮮活起來，讓城市規(guī)劃者透過地圖上每一個標志，更為直觀地放大每一個人、每一條路的軌跡所產生的價值，他把這樣的過程稱為“以流定形”。

“大數據為城市規(guī)劃‘以流定形創(chuàng)造了條件。”在他看來，大數據為城市規(guī)劃提供了源源不斷的數據源，使城市的規(guī)劃和管理可以從表層形態(tài)深入，挖掘城市的流動要素，從而制定和總結出城市發(fā)展的模型和方法，最終實現智慧城市。

為了進一步說明大數據和城市規(guī)劃的關系，他還舉了交通數據的例子：在地鐵線路的規(guī)劃中，可以根據手機的地理位置，了解城市人員的流動情況、不同時段的人員密度情況，從而確定地鐵站點應該怎樣設置才最準確。“這種大數據的模擬對城市規(guī)劃來說，是非常好的、精準的測算。”吳志強說。

“在智慧城市建設中，大數據起著望遠鏡、顯微鏡和水晶球的作用。”阿里研究院高級專家田豐認為，大數據既可以讓城市管理者實時了解城市的整體運行情況，也可以快速查看城市中許多毛細血管般的小地方、小問題，從而實現基于大量城市數據累積的預測和研判。

事實上，在各地的智慧城市建設中，對城市大數據的利用早已開始探索。根據工信部2015年8月發(fā)布的《國家智慧城市試點2014年度工作總結報告》（下稱《總結報告》），截至2014年底，在全部智慧城市試點中，啟動公共信息平臺建設的共有89個，建設內容的總體完成進度超過50%；啟動城市公共基礎數據庫建設的試點城市共有149個，建設內容的總體完成近半。《總結報告》指出，總體看來，公共信息平臺和公共數據庫建設推進狀況良好，總體進度過半。

但智慧城市的試點單位所建立的公共信息平臺和公共數據庫是否發(fā)揮了應有的效用？在一些專家看來，這恐怕要打個問號。

在今年的數博會上，中國通信學會副理事長兼秘書長張新生提醒，智慧城市從幾年前的概念引進，到現在的落地發(fā)展，有一些問題值得引起警惕：智慧城市發(fā)展這么多年，投入了大筆資金建設，但老百姓卻沒有感覺生活變得更智慧，甚至覺得建設智慧城市是一種“形象工程”，這到底是為什么？

國家信息中心信息化研究部副主任單志廣提到，很多地方梳理了建設智慧城市的目標，也配合發(fā)布了當地的大數據發(fā)展行動規(guī)劃，但要想在一個城市內把各種行業(yè)、領域、區(qū)域的信息和數據連通起來，面臨的難度仍然非常大。“這不是說有了意志和文件就能解決，在現實中要有可靠的路徑才可以推動。”

對此，張新生分析認為，主要的困難來自各種數據之間相互難以連接所造成的信息孤島，他用“煙囪林立、條塊分割”來形容這種現象。

何為信息孤島？田豐解釋說，目前很多行業(yè)和領域的數據都被封閉在各個系統(tǒng)內部，雖然內部可以查詢調用，但對社會整體而言就是一個個信息孤島。比如公安部門為了查案，想要查詢犯罪嫌疑人的駕駛路線等交通大數據，雖然在權限上可以跨部門調用數據，但從技術角度來看，因為系統(tǒng)之間并不兼容，調用的成本和難度就會很高。

阿里巴巴集團法律研究中心副主任顧偉也舉例說明：互聯(lián)網地圖服務商需要諸多地理信息，包括地名、道路規(guī)劃、道路施工、道路開通信息、道路路牌信息、收費信息、景區(qū)信息以及住宅小區(qū)、商業(yè)樓宇、村鎮(zhèn)信息等。這些信息分散在民政、交通、旅游、公安、規(guī)劃、房管等十幾個部門，企業(yè)要一個一個部門地去談，一個部門一個部門地打通。“我們希望政府對數據整合管理，實現統(tǒng)一的平臺開放。這樣能最大程度地減少企業(yè)的開發(fā)利用成本。”

《總結報告》也指出，部分智慧城市的試點建設項目缺乏頂層設計和總體統(tǒng)籌，協(xié)同對接難度大，重復建設和信息孤島現象依然存在。部門之間條塊分割造成信息孤島現象嚴重，特別是部分垂直部門的信息系統(tǒng)限于部門內部使用，缺少部門之間數據共享與應用。

如何解決信息孤島問題？諸多業(yè)內人士建議推動各系統(tǒng)間的數據開放。北京郵電大學數據科學中心主任科學家高升在數博會上表示，在處理關于智慧城市中的信息孤島問題時，首先要考慮的是通過獲取城市大數據，深入挖掘各方面的相關性，從而解決問題，而獲取這類大數據，則需要從技術上實現數據系統(tǒng)的兼容。

單志廣提出，與數據系統(tǒng)間的技術兼容相比，在推進智慧城市建設的過程中，更重要的是改變對大數據的使用和管理模式。“我們今天所有的工作都是用大數據倒逼傳統(tǒng)思維模式，來改變過去的工作方式和認識方式。”他認為，這樣的改變不僅要用技術方法解決，更需要從政府制度的頂層設計上去改變。

重慶郵電大學副校長劉宴兵說：“智慧城市的建設絕對是自上而下的推動過程，靠個人、高校、企業(yè)自下而上的推動肯定是不行的。”他建議，要想讓城市大數據發(fā)揮應有的效用，突破信息孤島限制，就應當從政府層面推動和刺激數據的開放利用，讓旅游數據、交通數據、醫(yī)療數據橫向跨接、聯(lián)合使用。

“政府數據開放應當以免費、義務開放形式為主。”中國信息通信研究院韓涵博士指出，對含有安全隱私的公共數據資源，可以以成本法評估內部共享的成本，給予財政補貼。未來，信息系統(tǒng)為了實現開放共享而進行升級也會產生成本，建議這部分成本由國家財政給予補貼，這將極大地促進信息開放和信息資源的流動。

復旦大學國際關系與公共事務學院院長助理鄭磊表示，數據取之于民，應該還之于民，在不涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私的前提下，政府應該開放原始、底層的數據，讓公眾可以快速完整地獲取政府權力運行中沉淀下來的原始數據，并且可以直接由機器讀取，讓人人都可以平等獲得。

鄭磊打了個比方，政府數據就像封裝在玻璃瓶里的蘇打水，看上去安靜平穩(wěn)，悄無聲息，但只要打開瓶蓋，就能瞬間迸發(fā)出無窮能量。他希望政府能把數據當成一種“市場原料”來開放，讓數據在市場中創(chuàng)造價值。

政府數據開放的市場價值非常可觀。貴陽大數據交易所5月26日發(fā)布的《2016年大數據交易白皮書》顯示，2014年，政府大數據應用市場規(guī)模為9.06億元，2015年，政府大數據應用市場規(guī)模達到16億元。預計今后2年至3年內，政府大數據應用市場規(guī)模將成倍增長，2020年政府大數據應用市場規(guī)模將達1907.5億元。

事實上，政府數據的開放利用早已在頂層設計上實現了突破。2015年9月，國務院印發(fā)《促進大數據發(fā)展行動綱要》，從國家戰(zhàn)略層面部署促進大數據發(fā)展，部署了三方面主要任務，其中政府數據的開放共享被排在首位。

但到目前為止，政府數據的開放、共享和利用進展仍較為緩慢，企業(yè)、社會組織與政府數據的對接仍然艱難。據劉宴兵的觀察，很多企業(yè)想為大數據做點事，但他們并不擁有足夠多的數據量，背后的原因可能在于政府出于數據安全的考慮，對相關企業(yè)不信任，拒絕提供城市相關的政府大數據，這就造成了政府數據開放利用的壁壘。

政府數據應該保密還是開放？保證政府數據的安全更重要還是發(fā)揮政府數據的利用價值更重要？天平的兩端如何取得平衡，是政府數據的開放利用過程中必須要考慮的問題。

張新生表示，不能一味地呼吁政府開放數據，同時也要考慮具體要開放哪些政府數據，以怎樣的形式開放政府數據。他主張政府數據的開放要根據發(fā)展需要有計劃、有步驟地推進，不可以全部開放。

劉宴兵認為，在政府數據的開放利用之前，應當首先在安全、隱私等數據管理問題上作出明確規(guī)定，從法律法規(guī)的角度明確管理辦法，而不是一味地封存政府數據。