土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系

桂漢平

土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系

桂漢平

（荊門市京山縣國土資源局 湖北荊門 431800）

城鄉規劃實施、土地規劃管理是我國當前土地領域的研究熱點，隨著國民經濟的發展，大批農村剩余勞動力開始進入城市，城鄉差距越來越小。面對土地資源的日趨緊張，城鄉規劃顯得尤其重要，在城鄉規劃中不可避免的要面對土地規劃管理的限制。城鄉規劃實施與土地規劃管理之間既有聯系又有對立一面，本文就土地規劃管理與城鄉規劃實施之間的關系做一些簡單的探討。

土地規劃；管理；城鄉規劃

引言

在我國的國情下，土地的規劃與管理職能是分開的，城鄉建設同時面對土地規劃管理與城鄉規劃的雙重管理。對土地進行規劃與管理能夠增強土地利用效率，能高效的開展城市建設，推動社會經濟發展，城鎮化建設是我國行政管理改革、經濟改革的重要組成部分，為促進城鄉建設可持續發展就須在土地規劃管理的基礎上推動城鄉建設的統籌與調控，制定科學的管理規劃方案，確保城鄉經濟發展中最大程度的避免土地資源的浪費。

1 城鄉規劃體系及土地規劃管理分析

城市的發展建設需要科學規劃。城市規劃是為實現一定時期內城市社會經濟發展目標而進行的城市性質、規模和發展布局的確定。合理的利用城市土地，協調城市布局空間，進行各項建設全面安排及綜合部署。土地規劃是國家實行土地用途管制的基礎部分，通過土地利用的總體規劃，國家將土地資源在各部門之間進行合理科學的配置：規定只能用于種植業的就只能規劃為耕地；只能用于林業用途的土地則應該規劃為林地。通過土地利用的總體規劃以及各項專項計劃，國家確定每塊土地的建設用地、農用地及使用權等要素；任何個人和單位只能在規劃的建設用地內進行相關的非農業建設，在林地、耕地、草地等農業用地內進行農業性的建設。

土地利用規劃的主要任務在于根據區域、國家發展戰略要求，結合區域內社會經濟、自然生態條件，尋求符合區域特點的土地資源進行資源的優化配置。具體來講，土地利用規劃需要完成以下幾項基本任務：

（1）剖析土地利用問題。土地規劃必須把握社會經濟發展態勢，分析后備土地資源的開發潛力，查清土地利用現狀，科學預測土地供需狀況，評價土地的限制性適宜性，土地資源承載力估算，明確土地規劃中所需要解決的主要問題。

（2）明確土地利用目標。土地利用目標是合理組織土地利用的要求達到的目的，同時也是努力方向。通常是根據區域社會經濟發展的要求確定、根據土地利用需要解決的問題確定、以及根據上級規劃的指導和控制、土地開發潛力等綜合進行確定的。土地利用目標分為戰略目標、具體目標兩種。

城市土地的規劃管理依據規劃對城市土地的使用進行合理的控制分配。規劃管理核心就是編制城市土地使用規劃。土地是重要的生活資料和生產資料，土地利用總體規劃實際是科學有效的資源配置方式，現代經濟社會中資源配置方式只有兩種：市場配置方式、計劃配置方式。與之相適應，我國土地利用規劃按時間和規劃所處的社會經濟條件劃分，可以分成以下幾個階段或類型：計劃濟時期、經濟轉型期、以及社會主義市場經濟時期下的現階段的土地規劃[1]。

面對土地供需的形勢嚴峻，土地規劃承擔任務繁重。為滿足人們日益增長的物質文化需求提供土地保障。土地具有不可移動性、稀缺性的特點，土地利用規劃編制過程中必須統籌協調解決好用地矛盾。要統籌土地利用與布局。國家提出要統籌城鄉發展、統籌經濟社會發展、統籌區域發展、統籌人與自然發展、統籌對外開放與國內發展的戰略方針。自始至終在規劃的編制過程中要給予體現。要參與宏觀調控，國家根據經濟發展需要，將金融和土地作為調控經濟發展方向和結構的重要手段，土地規劃是實現這一手段的重要方式。如何更好的發揮土地調控作用是土地規劃需要解決的重要課題。

2 土地規劃管理與城鄉規劃實施之間的關系

土地規劃管理與城鄉規劃兩者現階段是有一定矛盾的，其本質上兩者是相互聯系的有機整體，只有兩者科學合理結合使用，能有效對土地進行科學管理。土地規劃的科學、合性則是城市化進程的重要保證，是城鄉建設基礎，城鄉規劃前提條件就是土地規劃管理，科學的土地規劃管理可以保證土地資源合理利用。

（1）以土地管理為核心，推動城鄉規劃科學發展。增減掛鉤相關的政策是村鎮建設項目中用地規劃中的最有效的方式，能最大程度的幫助提升城鄉經濟的發展并調整城鄉結構和模式。在城鄉建設中在用地中增加掛鉤同時還增加農村土地利用率，將農民的居住由分散向集中進行轉變，優化城鄉的布局，保障耕地在正常情況下可以緩解城鄉發展之間主要矛盾。

（2）有序擴張新增建設用地計劃與城鎮建設用地。目前土地規劃有舊城改造、新區擴張兩種。對城市擴張進行控制加強土地利用率。如小城鎮、開發區可以通過擴張的方法進行城鄉規劃，在大中城市缺少土地資源，使用上要進行控制，對舊城改造新區擴張進行協調，對當地城鄉發展情況進行調查分析，建設用地量應該加以控制[2]。

（3）拓展土地規劃深度，在規劃與實施之間構建橋梁。不合理不完善的土地規劃方案會影響城鄉規劃的發展，造成土地儲備、城鄉建設方面的欠缺性戰略性，嚴重的甚至會導致基礎設施不足，對城市生態進行破壞，降低城市功能等。為有效的提升土地利用和城鄉規劃的整體質量和實施效果，要制定完善的土地管理規劃，最大程度發揮土地儲備調控作用、引導作用和，加強土地調控在宏觀層面上的作用。

土地管理是保障城鄉規劃有效實施的重要手段，土地管理的主要手段是土地管制制度，在規劃指標的引導和計劃指標的控制上得到體現。當前由于計劃指標的約束，布局在地市級中心城區以及鄰近地區以及開發園區的重點項目和儲備用地要用新增計劃，而村鎮建設用地、區縣級項目主要使用增減掛鉤指標。兩種計劃指標與村鎮規劃城市規劃相互整合，可促進城鄉規劃有效實施[3]。

有效的協調管理土地資源。應逐步完善城鄉規劃、土地規劃管理體系。土地規劃管理是制定系統的法規法律、規章制度來規范土地使用，以達到土地資源最大化利用，是城鄉規劃管理基礎；城鄉規劃管理是由政府專門部門對鄉鎮城市各類資源進行總體規劃管理，達到鄉鎮城市與各類資源最大化利用，改善鄉鎮城市經濟發展條件，人居生活環境，促進城市與鄉鎮可持續性經濟發展。土地征用行為應該得到最大程度的規范，土地的征用指的是國家以有償的方式從農民手里征用土地另作他用，要對征地行為進行市場化的管理模式，嚴格的按照當下的市場規律來進行土地的征用行為。

3 土地規劃管理與城鄉規劃之間的矛盾

城鄉規劃、土地規劃在編制在實施上都是分別屬于不同行政管理部門，在一些原則問題上也存在矛盾，如土地利用和土地利用規模等。實際操作中兩規對接困難的問題一直存在，拋開技術標準差異、部門偏見外，土地規劃核心內容體現上級政府的分配意愿，城市規劃更多體現地方政府發展意愿，是兩者易出現分歧的根本原因[4]。

土地規劃在編制上受到嚴格約束，在實施上也受到國家、省級政府約束監督。土地規劃管理核心工作是新增建設用地（農用地轉為建設用地）管理，每年的新增建設用地計劃由國土部擬定后向各省分解，再分解到地級市，地方政府應先爭取到足夠的新增建設用地計劃，才能開展本年度的新增建設用地的報批，而新增建設用地的審批的權限在國家以及省級土地行政主管部門。

城鄉規劃、土地規劃之間內容有差異。由于管理內容、管理部門的不同，所使用的指導思想與原則性問題都存在差異。土地規劃管理為了土地的科學合理使用，以期達到土地最大利用效率；城鄉規劃是為滿足城市化進程的需要，兩者在實施時存在著差異，甚至是相互制約[5]。

4 結束語

隨著社會不斷現代化的發展，城鎮化建設不斷加快，在城鎮化建設過程中，能夠得到較高效果，加強城鎮化建設進程，應對城鎮化建設中城鄉規劃實施、土地規劃管理兩者關系進行合理處理，以土地管理為核心對城鄉規劃實施推動，積極加強土地規劃管理與城鄉規劃實施之間聯系，使城鄉規劃實施能夠具有良好基礎，促進城鎮化建設進一步發展。

[1]竺豪杰.土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系[J].中國農業信息，2014，3：202.

[2]史育龍.主體功能區規劃與城鄉規劃，土地利用總體規劃相互關系研究[J].宏觀經濟研究，2015（8）：35～40.

[3]呂維娟，殷毅.土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系探討[J].城市規劃，2013（10）：34～38.

[4]曹榮林.論城市規劃與土地利用總體規劃相互協調[J].經濟地理，2001（5）：605～608.

[5]孟雷.土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系[J].城市建設理論研究（電子版），2016（02）：18～20.

TU984.11+3

A

1004-7344（2016）27-0193-02

2016-9-2

桂漢平（1970-），男，本科，主要從事土地管理工作。