中國(guó)頂層核能法擬年內(nèi)出臺(tái)　各國(guó)核法規(guī)扎緊安全籠

◎本刊主筆 劉國(guó)偉

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中國(guó)頂層核能法擬年內(nèi)出臺(tái)各國(guó)核法規(guī)扎緊安全籠

◎本刊主筆 劉國(guó)偉

4月5日，國(guó)家環(huán)保部在官網(wǎng)通報(bào)，上海一家從事民用核安全設(shè)備生產(chǎn)的企業(yè)，因“未按照民用核安全設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行民用核安全設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安裝和無(wú)損檢驗(yàn)活動(dòng)”，被國(guó)家核安全局責(zé)令停止所有民用核安全設(shè)備制造活動(dòng)，并限于7月31日前完成整改。雖然這種違規(guī)細(xì)節(jié)遠(yuǎn)遠(yuǎn)到不了“核事件”的程度，但核安全素來(lái)無(wú)小事。人類和平利用核能60多年來(lái)，為了從制度上給核與輻射安全扎牢籠子，各國(guó)的法律體系都在不斷完善中。

雪中的遼寧紅沿河核電站

俄羅斯核能法是“95后”

1954年，蘇聯(lián)奧布靈斯克核電站的建成，標(biāo)志著人類和平利用核能的開始。憑借豐富的鈾礦資源，俄羅斯（蘇聯(lián)）的核電事業(yè)高速發(fā)展，很早就建立了完整的核工業(yè)體系，但在核能立法方面卻相當(dāng)滯后，其核能利用方面最重要的法律《俄羅斯聯(lián)邦原子能利用法》（下簡(jiǎn)稱《原子能利用法》），1995年10月才經(jīng)國(guó)家杜馬表決通過(guò)，之后又多次修訂。

俄羅斯的《原子能利用法》含16個(gè)部分，共70項(xiàng)條文，在核能應(yīng)用的目的和原則、政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)、專業(yè)術(shù)語(yǔ)定義等方面與其他國(guó)家的原子能法大體相同，特點(diǎn)在于專門規(guī)定了帶有核裝置和放射源的船舶、航空航天飛行器的建造和使用，同時(shí)強(qiáng)調(diào)民間組織和個(gè)人在核能利用領(lǐng)域的權(quán)利。另外，條文中有兩個(gè)部分別闡述進(jìn)出口和國(guó)際公約。由此可以看出，俄羅斯有意推動(dòng)民用核技術(shù)的發(fā)展和對(duì)外出口。

從宏觀框架上看，俄羅斯核領(lǐng)域的法律法規(guī)體系是一個(gè)金字塔結(jié)構(gòu)。位于頂層的是俄聯(lián)邦法律和國(guó)際條約等，包括《原子能利用法》《居民放射安全法》等；然后是俄聯(lián)邦相關(guān)法規(guī)和總統(tǒng)令；接著是核能應(yīng)用領(lǐng)域的俄聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)準(zhǔn)則；再往下是國(guó)家相關(guān)部門規(guī)章以及俄羅斯加入的國(guó)際公約。

美國(guó)核能法律很健全

美國(guó)是世界上核工業(yè)發(fā)展最早、裝機(jī)容量最多的國(guó)家，技術(shù)成熟，擁有較完善的核能立法框架與核安全監(jiān)管機(jī)制。美國(guó)核能領(lǐng)域的基本法是1954年頒布的《原子能法》（修正本），明確了原子能委員會(huì)的職能——鼓勵(lì)民用核能發(fā)展、保障核電安全和實(shí)施核武器計(jì)劃。1980年頒布的《低放射性廢物政策修訂案》，為處置商業(yè)低放射性廢物制定了政策。1982年的《核廢料政策法》及1992年的《能源政策法》，對(duì)聯(lián)邦政府在高放射性廢物和乏燃料處置方面的責(zé)任和政策做出了規(guī)定。進(jìn)入21世紀(jì)又頒布了《2005能源政策法案》，用稅收優(yōu)惠和其他政策手段來(lái)鼓勵(lì)核電發(fā)展。

目前，美國(guó)核安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)比較系統(tǒng)和完善。在宏觀架構(gòu)上，最頂層是《原子能法》；下一層是聯(lián)邦管理法規(guī)10CFR系列，即美國(guó)核管理委員會(huì)（NRC）導(dǎo)則；再下一層是核管會(huì)導(dǎo)則的10方面實(shí)施細(xì)則；最后一層是美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(huì)（ANSI）、美國(guó)核學(xué)會(huì)（ANS）、美國(guó)機(jī)械工程師學(xué)會(huì)（ASME）、美國(guó)材料和試驗(yàn)學(xué)會(huì)（ASTM）、和電氣與工程師學(xué)會(huì)（IEEE）等相關(guān)行業(yè)學(xué)會(huì)制定的核能工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

法國(guó)“核規(guī)矩”通貫全身

發(fā)展核電半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，法國(guó)的核電依賴程度長(zhǎng)期居世界之首。有意思的是，法國(guó)核能的相關(guān)法律體系，并沒有像美俄《原子能法》那樣的基本法，而是化整為零，納入環(huán)境保護(hù)、公眾衛(wèi)生和勞動(dòng)保護(hù)等一般法律中。

1961年8月頒布的《關(guān)于大氣污染防護(hù)的61-842號(hào)法律》，可以算是法國(guó)核能相關(guān)立法的起步。而1963年12月出臺(tái)的《關(guān)于核設(shè)施的63-1228號(hào)法令》，則是第一個(gè)核能領(lǐng)域?qū)ｉT立法，規(guī)定了基礎(chǔ)核裝置的法律架構(gòu)。2006年頒布的《核信息透明和核安全法》，對(duì)法國(guó)核安全監(jiān)管和信息透明提出了更高的要求。由于法國(guó)核能的統(tǒng)治地位和自身法律發(fā)展的特殊情況，法國(guó)適用核能利用及管理活動(dòng)的法律法規(guī)，已經(jīng)滲透進(jìn)整個(gè)法律體系中，沒有系統(tǒng)化編撰，但基本架構(gòu)依然是金字塔形。自上而下是法律（《核信息透明和核安全法》）、法令、監(jiān)管決策、技術(shù)決策、技術(shù)導(dǎo)則。

德國(guó)核法規(guī)明確“淘汰”時(shí)間表

歐洲另一核能大國(guó)德國(guó)，在1959年12月就制定了核能基本法《和平利用原子能和防止其危害法》，該法后來(lái)多次修訂，僅2001年就修訂了4次。該法共分6章59節(jié)和4個(gè)附錄，內(nèi)容主要包括立法宗旨和定義，主管部門職責(zé)、政府監(jiān)督機(jī)制和違法行為的行政責(zé)任，核設(shè)施（尤其是核電站）、核燃料和核廢料的相關(guān)規(guī)范。該法還明確與其它現(xiàn)行法律、已加入國(guó)際公約和協(xié)議的關(guān)系，提出了具體的要求，具有很強(qiáng)的操作性。1984年頒布的《核安全和輻射防護(hù)法》和1986年頒布的《輻射防護(hù)法》，對(duì)德國(guó)輻射監(jiān)測(cè)、放射性廢物基本標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。

德國(guó)的核能法律框架，總體上是由基本法做指導(dǎo)，然后用不同的法律、法令對(duì)核能利用予以規(guī)范調(diào)整，由此形成了涵蓋礦業(yè)體制、放射性物質(zhì)和核能材料設(shè)備貿(mào)易、輻射防護(hù)、放射性廢物管理、核不擴(kuò)散和實(shí)物保護(hù)、運(yùn)輸和核損害責(zé)任等各個(gè)方面的完善法律體系。不過(guò)，德國(guó)的能源戰(zhàn)略重點(diǎn)卻已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向可再生能源，是全球唯一在法律中確立“逐步淘汰核電”的核電大國(guó)。

韓國(guó)原子能法一分為二

1958年，韓國(guó)也較早地制定了《原子能法》，所有關(guān)于核安全管理和輻射防護(hù)的條款都被列入其中，其他相關(guān)法律包括《核損害賠償法》《核責(zé)任賠償協(xié)議法》等。作為韓國(guó)核能領(lǐng)域的框架法，韓國(guó)這部《原子能法》經(jīng)歷了多次修改，內(nèi)容主要是加強(qiáng)核安全監(jiān)管。盡管如此，韓國(guó)許多議員仍然認(rèn)為，僅在《原子能法》上對(duì)核安全進(jìn)行修改補(bǔ)強(qiáng)的做法不足以從根本上保障核安全，于是在2009年提出了將《原子能法》中涉及核安全的條款分離出來(lái)，形成獨(dú)立的《核安全法》的提案。2011年，日本福島核事故加速了這個(gè)進(jìn)程，最終使《原子能法》在2012年分離成《核能利用促進(jìn)法》與《核安全法》兩套法律。

1954年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)艾森豪威爾簽署美國(guó)《原子能法》。

福島核電站和法律躲貓貓

資源嚴(yán)重缺乏的日本，核能發(fā)電量約占全國(guó)發(fā)電總量的30%。1955年，日本頒布了《原子能基本法》作為核能領(lǐng)域的核心法律。1957年，《核材料、核燃料及核反應(yīng)堆監(jiān)管法》出臺(tái)，規(guī)定了從事核能相關(guān)活動(dòng)的許可證管理制度。在《原子能基本法》的指導(dǎo)下，日本建立了核能利用活動(dòng)管理框架，每個(gè)特定的領(lǐng)域都制定了相應(yīng)的子法，比如《原子能災(zāi)害對(duì)策特別措施法》《特定放射性廢棄物最終處置法》等等，整個(gè)核能法律體系比較完善。

雖然日本核法律比較健全，但是早在2002年8月，全球最大的私營(yíng)電力公司東京電力公司就曝出丑聞，涉嫌長(zhǎng)期隱瞞核電站安全問(wèn)題，偽造檢查記錄。根據(jù)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省核能安全管理院公布的一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告，東電公司受利益驅(qū)動(dòng)，不想在一年一度的核電站安全檢查時(shí)關(guān)停反應(yīng)堆，于是連續(xù)9年在安全檢查記錄上做手腳。公司下屬的福島第一、第二核電站和新潟縣柏崎刈羽核電站，從1987年到1995年間篡改和偽造安全檢查記錄29份，隱瞞機(jī)器零部件開裂情況，約100名公司員工參與了此事。在存有安全隱患的破損核電站零部件中，其中18處的破損零件已經(jīng)更換，還有11處仍在帶傷運(yùn)轉(zhuǎn)。這起嚴(yán)重的核安全違法違規(guī)行為連同載入史冊(cè)的福島核事故，促使日本痛下決心對(duì)其核安全監(jiān)管體系和機(jī)制進(jìn)行改革。2011 年12月，日本政府就重組核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了討論。2012年6月20日，日本參議院全體會(huì)議表決批準(zhǔn)了《原子能規(guī)制委員會(huì)設(shè)置法》。

在1954年首次成功和平利用核能之前，美蘇等國(guó)一直忙于試爆核武器。圖為1946年美軍在太平洋比基尼環(huán)礁進(jìn)行的水下核試驗(yàn)。

建設(shè)中的廣東陽(yáng)江核電站的核島

美國(guó)1955年發(fā)行的“原子能和平利用計(jì)劃”紀(jì)念郵票

中國(guó)頂層核能法擬年內(nèi)出臺(tái)

截至今年4月，中國(guó)的現(xiàn)役核電機(jī)組共有30臺(tái)，在建機(jī)組26臺(tái)，儼然是核電大國(guó)。按法律效力從高到低排列，中國(guó)核安全領(lǐng)域的法律主要包括國(guó)家普通法、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章和指導(dǎo)性檔和參考性檔，涉及核設(shè)施、核燃料、放射性廢物、核事故應(yīng)急、輻射劑量監(jiān)測(cè)和健康管理、核事故賠償?shù)雀鱾€(gè)方面。從宏觀上看，中國(guó)核能法律的體系架構(gòu)也是一個(gè)金字塔形。

由于中國(guó)的商用核電站起步較晚，核安全的立法進(jìn)程也相對(duì)靠后。1984年國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)家核安全局，并賦予其獨(dú)立監(jiān)督管理中國(guó)民用核設(shè)施安全的職責(zé)。1986年以后，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、國(guó)家核安全局先后發(fā)布了一系列核安全方面的法律法規(guī)，這其中有相當(dāng)一部分內(nèi)容涉及核安全設(shè)備監(jiān)管，如《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》（1986年10月）、《核材料管制條例》（1987年6月）、《核電廠事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》（1993年8月）、《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》（2005年8月）等。

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)與核相關(guān)的法律法規(guī)還算完善，但仍然缺少一部統(tǒng)領(lǐng)核能領(lǐng)域的頂層大法。《中華人民共和國(guó)原子能法》的立法工作于1984年開始，但由于牽涉部門較多、法律條款面廣，加之國(guó)內(nèi)核工業(yè)管理體制隨著機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革變化，導(dǎo)致目前仍未出臺(tái)。現(xiàn)今核安全領(lǐng)域唯一的專業(yè)法律，只有2003年6月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》。當(dāng)然，相關(guān)性法律還有《環(huán)保法》《環(huán)評(píng)法》《防震減災(zāi)法》等等。

可喜的是，2015年底，《原子能法》已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院，如果今年下半年能夠在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，將提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，以便在年內(nèi)出臺(tái)。此外，作為核安全監(jiān)管領(lǐng)域最高法的《核安全法》，在經(jīng)歷全國(guó)人大常委會(huì)審議并通過(guò)后，今年年底前也將正式出臺(tái)。有關(guān)核安全事故的損害賠償、核安全信息公開和公眾參與等內(nèi)容，將納入該法。

（本文寫作中參考了《中國(guó)核安全監(jiān)管體制改革建議》《世界各國(guó)核法律法規(guī)體系建立情況》《世界主要國(guó)家原子能法研究及對(duì)我國(guó)立法的建議》等文獻(xiàn)，以及自然保護(hù)技術(shù)協(xié)會(huì)、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)、環(huán)保部、核工業(yè)雜志和維基百科等網(wǎng)站的信息）

本欄目責(zé)編/季天也jtyair2013@vip.163.com