淺析新《財政總預算會計制度》的主要變化及思考

蘇永玲

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淺析新《財政總預算會計制度》的主要變化及思考

蘇永玲

摘要：財政部于2015年10月10日修訂發布了《財政總預算會計制度》（財庫[2015]192號）（以下簡稱《新會計制度》），自2016年1月1日起全面施行。本文主要對修訂后的新會計制度發生的主要變化及其意義進行闡述，并提出了新會計制度實施后財政部門會計工作的銜接問題。

關鍵詞：會計制度；變化；意義

一、新會計制度修訂原因

多年來，我國在政府會計領域實行的是以收付實現制為核算基礎的預算會計標準體系，主要包括財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計準則。這一體系為我國財政資金的有效運行和宏觀經濟決策發揮了重要的基石作用。然而，隨著經濟社會發展，預算會計標準體系難以適應新形勢新情況的需要，原《財政總預算會計制度》暴露出諸多缺陷，無法真實地勾勒出政府的資產狀況以及債權債務等相關信息，與我國政府宏觀調控需求漸行漸遠。

（一）原制度與現行政府預算管理制度脫節

規范國庫資金管理、健全預算績效管理機制、建立權責發生制的政府綜合財務報告制度等預算管理制度改革的廣泛推行及實施，對政府會計核算提出了新的要求。為了更有效地保障預算管理制度改革順利推進，新修訂的《財政總預算會計制度》出籠的根本要義就是要通過一系列會計科目和會計報表的科學設置，全面、完整地將預算管理制度改革的成果通過會計記錄予以確認、計量、記錄和報告，更好地滿足財政管理需要，滿足社會各界對財政信息公開的需要。

（二）原制度的會計核算內容過于單一

1997版的會計制度偏重于政府預算收支的核算，對政府全面的資產及負債情況不能系統反映；相關制度不夠健全完善，政府運行成本難以宏觀如實呈現，政府的運營績效無法考量；收付實現制會計核算基礎導致財政支出和財政收入在會計期間不配比，不能夠對收支結余情況進行有效評價，難以滿足權責發生制政府綜合財務報告信息的需求。

（三）原制度不利于政府會計體系的完善

近幾年陸續修訂頒布的《事業單位會計制度》和《行政單位會計制度》與現行的企業會計制度設計理念接近，部分領域部分業務引進權責發生制，對于固定資產、無形資產等長期資產的核算方法創造性地采用了“雙分錄”的核算方法，既不影響預算收支的口徑，又能準確地反映單位的資產負債，使預算會計和財務會計功能很好地相融合。《新會計制度》的修訂宗旨與行政事業單位的會計核算方法保持一致，標志著政府會計體系得以健全和完善。

（四）原制度不利于提升預算會計管理水平

1997年版的會計制度，在核算內容、核算原則等方面有許多不足。新修訂的會計制度著眼于現代財政的發展理念，科學完整地設計制度框架，夯實了總預算會計管理基礎，為科學理財奠定了堅實的計量基礎。

二、修訂后《新會計制度》的創新點

（一）會計基礎引用權責發生制

權責發生制也稱應計制，它強調政府所提供的服務與同期費用的配比，使政府的業績更加真實透明。多年來，政府會計一直采用收付實現制，即收支核算不牽涉資金的效益問題。《新會計制度》作出明確規定，要準確辨別經營性及非經營性活動，嚴格劃分不同類型的交易，全面鋪開權責發生制的實施范圍。在此基礎上所產生的政府信息是真實的，也是客觀的，有利于社會公眾對政府各組成部門履行職能及工作效率的客觀評價。比如對應付國庫集中支付結余、應收股利、應收應付利息等部分業務，制度都規定了必須采用權責發生制核算。

（二）會計核算目標的重新定位

從單純為預算管理服務到為預算管理及財務管理服務。即政府會計核算目標要明確財政會計和預算會計雙系統的基本改革思路，不僅要向社會提供政府財政收支明細情況，也要以權責發生制的理念為引領，全面準確反映政府的資產負債等財務狀況。

（三）創造性地改進會計核算方法

借鑒行政事業單位，對長期資產的會計核算創造性地采用“雙分錄”的核算方法，既不影響預算收支的口徑，又能準確地反映單位財務狀況。同時，《新會計制度》還增加了一些具體的會計科目，如“國庫現金管理存款”、“借出款項”、“其他應收款”等科目。通過科目的增減變化，提供的會計信息更加明晰。

（四）資產的核算內容進一步充實和完善

資產是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預期能夠產生服務潛力或者帶來經濟利益流入的經濟資源。《新會計制度》采用了與企業一致的作法，將政府財政持有的債權和股權等資產納入了會計核算體系框架之中。其中，制度中首次將政府股權投資確定為政府的一項重要資產，《新會計制度》要求采用權益法核算此類資產的變動情況，既政府與被投資方凈資產保持緊密的勾稽關系，通過“股權投資”和“應收股利”會計科目予以核算。

（五）完善負債核算內容

負債是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，預期會導致經濟資源流出政府會計主體的現時義務。長期以來，我國政府負債的會計核算采用收付實現制的確認原則，只有直接顯性負債反映到財務報表中，而或有負債和隱性負債并沒有在報表中體現。《新會計制度》增加了反映政府債發行和轉貸業務的核算內容，通過新增設的“應付短（長）期政府債券”、“應收（付）地方政府債券轉貸款”等相關賬戶進行相關資產和負債事項的核算。

（六）充實了凈資產的核算內容

凈資產是財政總預算會計要素之一，反映財政資產減去財政負債后的差額。與1997版的制度相比，凈資產的核算范圍有所擴大。不僅拓寬了各項結余的核算內容，還增設了“資產基金”賬戶（反映政府財政持有的債權和股權投資等資產在凈資產中占用的金額）和“待償債凈資產”賬戶（反映政府財政承擔各項債務而相應需在凈資產中沖減的金額）。

（七）進一步完善了收支的核算內容

《新會計制度》與舊版相比，無論是財政收支的概念還是科目名稱、核算內容都做了不同程度的調整和完善，更好地滿足了會計報表的需求。

（八）財政會計報表的體系進一步充實

《新會計制度》規定報表體系包括資產負債表、收入支出表等7張報表。新制度基于權責發生制的理念，不僅對體例的設計上與企業相近，在報表內容的編排上，也更加注重收付實現制和權責發生制的雙重反映，使報表提供的政府會計信息更加豐富。

三、新舊制度銜接過程中應重點關注的問題

《新會計制度》對于提升財政財務信息質量，全面深化預算管理制度改革、建立現代財政制度具有重要作用。當務之急是如何及時、準確、全面掌握新制度的內容，做好新舊制度的無縫對接值得研究。應重點關注以下幾個方面的問題。

（一）強化組織領導

各級財政部門領導應高度重視總預算會計工作，從建設現代財政制度的頂層設計入手，重新審視和認識總預算會計工作，細化部門分工，制訂時間表，明確責任。

（二）加強財政部門內部協調配合

需要財政國庫部門與財政資產和負債管理部門協調配合，夯實家底，特別是要合理設計各相關部門會計資料傳遞機制。基礎性工作扎實有效，才會使財政部門的會計核算工作質量有所保證。

（三）做好會計電算化的銜接工作

目前，財政部門的賬務操作都實現了會計電算化，系統升級改造以及新舊會計賬目的轉換工作都應提到重要的議事日程，特別是對新增刪的會計科目，如何確定其相關內容的歸屬都應予以明確，深入研究消化吸收的基礎上予以錄入，特別是2016年初的會計報表要依據調節后的新內容、新項目重新編制。與此同時，與政府會計改革相應的財務軟件運營商也應積極組織會計電算化實務專家和學者進行政府會計核算流程的科學設計，協助各單位進行賬務系統改革，以提高執行新制度的效率。

（四）切實有效培訓基層財務人員

新制度與新《預算法》、財政管理制度改革一脈相承，要主動作為，盡快消化、理解、掌握新制度的主要內容。各財政部門的會計人員，都已經習慣了舊有的收付實現制理念，如何盡快適應新的政策新的要求是重中之重。首先應該讓基層財務人員對新制度的設立背景及改革的總體框架有個清晰的認識，激發財務人員學習新知識的積極性，其次應該有計劃有步驟分層次地進行職業培訓，不留死角，提高財務人員的實務操作能力。

（五）健全內部控制制度

財政內部控制制度是指為履行公共財政職能，提高財政管理工作的質量和效率，對財政管理風險有效識別，保護財政資金的安全、完整和規范運行而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。為保障《新會計制度》的順利實施，各級財政部門應當建立健全內部管理控制制度。實施業務部門內部控制、業務部門之間關聯控制、考核監督部門專職控制三個方面相互作用的內部管理機制。通過內部控制制度及相關配套管理制度的有效運行，更好地保障財政總預算會計制度的實施。

參考文獻：

[1]財政部.《財政總預算會計制度》，2015.10.10.

[2]經濟日報.財政總預算會計制度全面修訂，2015.10.26.

（作者單位：遼寧行政學院）