針對存在問題深化行政審批制度改革

任海軍

“十三五”規劃綱要提出，要深化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高行政效能，激發市場活力和社會創造力。日前，記者就簡政放權、行政審批制度改革的現狀、存在的問題等，專訪了全國政協委員、國家行政學院原副院長、中國行政體制改革研究會副會長周文彰。

記 者：當前，簡政放權的現狀如何？

周文彰：簡政放權是本屆政府開門做的第一件事情，李克強總理抓得非常緊，有關部門也緊密配合。簡政放權最主要的內容一個是行政審批制度改革，對原有的審批事項，一部分取消，一部分下放。第二個就是轉變職能，把政府管什么加以重新認識，把政府管理行為的重心加以轉移。比如過去重審批輕監管，現在要加強事中事后監管，特別是加強政府的服務，政府的工作本身就是服務，這也是服務型政府的本原回歸。從某種意義上講，審批就是服務。第三就是轉變作風，辦事態度、辦事效率、加強調查研究、密切和群眾的關系等。現在看，效果非常明顯。為了方便群眾辦事，各個地方建立起了行政服務中心或政務大廳。留下來的審批事項也簡化手續、簡化程序。通過一次性告知以及互聯網技術的應用等多種手段，企業和群眾辦事容易了，辦事部門的態度普遍好了。

記 者：行政審批制度改革當前還存在哪些問題？

周文彰：我曾參加過全國政協組織的幾次調研，確實發現，在當前推進企業投資審批制度改革中，從簡政放權的起步，到地方的“接、放、管”，以及落實改革的“最后一公里”，都還存在一些難點和問題。

起步存在的難點和問題。一是在投資審批事項中，下放的多而徹底取消的少，對市場和社會的放權不夠;以邊緣性、派生性、事務性權限下放居多，真正有“含金量”的權限下放不夠。二是部門之間改革措施不配套不同步。一些部門的審批權下放了，但別的部門與該項審批相關聯的審批權沒有跟進下放，導致“你放我不放”的現象。三是法律法規、部門規章及規范性文件滯后。有些審批事項是依據國務院部委規章、規范性文件設立的，地方想取消，但受制于這些規章和文件而取消不了。

地方出現的難點和問題。有些上級部門取消的審批事項，一些地方部門沒有及時取消;有的只對審批事項進行調整、合并、歸類，表面上審批事項數量減少了，但是實際審批環節和程序并沒有減少;有的部門把部分審批事項調整為“職責性工作”或政府內部管理事項而保留下來，成為脫離監管的“隱性審批”;有的把審批改為行政備案、確認，實際操作中，還是“要審要批”。

中介機構服務不規范影響改革措施的效果。據粗略統計，目前各類中介服務大約有80余項，幾乎涵蓋各行各業。對于工程建設項目，從規劃選址到開工建設，各種評估事項有10多項。由于很多提供中介服務的機構與政府職能部門之間存在這樣那樣的聯系，帶有一定的行政壟斷性，造成中介服務收費高、耗時長、質量不高等問題，蠶食了審批改革的效果。此外，不同性質的中介服務機構市場地位不平等。同樣的規劃、評審，由有政府背景的中介機構來做，就容易通過，這阻礙了中介服務市場的健康發展和民營中介機構的發育。部分行業協會征收高額會費、開展有償評比評獎和高價培訓。如，有一家建筑企業每年繳納的各類協會會費和培訓費達50萬元以上。

基層反映的難點和問題。2014年，國家發改委對投資項目核準的前置審批進行調整后，前置審批事項由原來的30多項減少到“兩項半”。許多企業反映，這樣核準容易了，但事后報建手續并沒有明顯減少，仍然環節多、耗時長。有的地方對于下放的審批權不想用也不敢用，因為原來由上級部門審批，在申請審批的同時還可以要錢、要用地指標，現在自己審批后，沒有錢也沒有用地指標，所以不想批、不敢批。在有的市縣，行政服務大廳窗口只管收材料，不能清晰告知相關審批的環節和流程;不同部門之間信息不能互聯互通，數據互不兼容，企業還是要多方溝通、多頭協調，反復遞交相同的材料。

在取消下放審批權后，面對“寬進”帶來的市場主體和投資項目的大量增加，很多部門沒有相應的監管業務流程和監管工作方式，監管隊伍也不適應。不少基層部門反映，簡政放權后，很多原來由上級部門管理的事項下放到基層，但沒有“編隨事走，人隨編走”，導致基層人手緊張，監管壓力巨大。另一方面，有些事務的監管需要具有較高專業素質的人員和特定的設備，這些事務下放到基層后，基層人員素質、技術和設備水平跟不上。

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記 者：您認為該怎么解決這些問題？

周文彰：解決這些現象，我認為，第一，把前一階段簡政放權的情況做一個認真的總結，把現在的問題一次性做一個頂層設計。把原來不統一不完善的做好，把需要下放的權力真正下放下去。

第二，權力的下放不光是個行政問題，更是一個科學問題。該下放的不下放不科學，不該下放的下放了也不科學。什么權力該下放，到底誰說了算？第一，不能讓審批部門說了算，審批部門容易戀權。第二，也不能讓被管理者說了算，被管理者總是這種心理：管得越少越好，不審批才好。應該由權力部門牽頭，比如人大、政府部門參與，向專家學者以及企業社會代表反復征求意見，經過一定的程序確定取消或下放哪些權力。現在有的審批部門簡政放權就像在擠牙膏，壓一下擠一點，遲遲舍不得擠出來的都是“含金量”高的，因此，領導始終感到不滿意，群眾獲得感不強。

第三，按照“十三五”規劃綱要草案提出的，“建立健全權力清單、責任清單、負面清單管理模式”。不過，第一要防止從權力清單去推導責任清單。隨著簡政放權的持續推進，像審批權、干預權這一類的權力會越來越少，這是不是意味著權力少了，責任也相應就少了呢？不是的。責任清單不是對應著權力清單產生的，而是從政府或政府各部門的職能推導出來。政府各部門的職能，一部分表現為權力，更多的表現為管理和服務，而且簡政放權的推進將使政府權力越來越少，而管理和服務的責任卻愈加突出。二是防止從審批事項來推導監管責任。通過行政審批制度改革，大量審批事項被取消，但行政轄區范圍內的監管責任沒有取消，“誰主管誰監管”成為行政管理的重要原則，而且監管成了行政機關最重要的職責。三是防止用“有限政府”的概念來推辭在有些領域的“無限監管”責任。“有限政府”的內涵主要在兩個方面，第一，審批是有限的，我們本來什么都要審批。第二，公共產品的供給是有限的，但是我們在有些領域的監管責任卻是無限的，比如生態環境、社會治安、市場秩序的監管和維護等等，什么時候政府都承擔著無限責任。

記 者：您對加強政府自身建設有何建議？

周文彰：政府自身建設方面，我認為要加強行政文化建設。一是精神層次的文化，就是行政精神要抓好。政府就是為民，為民就是我們的職業，吃的就是為民的飯。所以要有起碼的職業精神，比如任勞任怨、勤勤懇懇，讓服務對象滿意、快捷高效，這都應該成為職業精神、職業道德。要特別突出服務的理念，而不是做官當老爺。現在缺乏的就是這種意識。第二是行政制度建設，建立嚴密的制度，具體、好操作的制度。要嚴格執行這些制度。其中包括獎懲制，不能干好干壞一個樣。現在存在的“鐵飯碗”機制、按年頭提拔干部的現象，容易形成不干事照樣混照樣提拔的心理和制度。第三是行政行為文化，主要是快節奏、高效科學決策，法治行為方式。