政府與民辦社工機構(gòu)的互動關(guān)系

盧 磊 何 輝

前言

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會治理進入多元協(xié)作時代。社會組織的培育和社會工作的發(fā)展被推向了歷史前臺，民辦社工機構(gòu)作為社會工作和社會組織的融合體，它的出現(xiàn)、生存和發(fā)展既迎合了社會服務(wù)改革和政府職能轉(zhuǎn)移的時代形勢，也在解決社會問題、滿足社會公眾需求、實現(xiàn)社會服務(wù)專業(yè)化和推進社會進步等方面發(fā)揮了重要作用。民辦社工機構(gòu)或許可以說是改革開放后由政府和民間共同推動建立，并通過政府購買服務(wù)的方式得到迅速發(fā)展的社會組織類型。它的快速發(fā)展不失為近些年中國社會組織發(fā)展的一個典型案例。

本文首先簡要呈現(xiàn)了民辦社工機構(gòu)的發(fā)展狀況；其次，主要解析了政府對民辦社工機構(gòu)的構(gòu)建和影響，探討政府與社會組織（民辦社工機構(gòu)）兩大主體的互動關(guān)系；最后，通過對民辦社工機構(gòu)的一些討論引出對社會組織與政府關(guān)系的理論思考。需要說明的是，本文所指“民辦社工機構(gòu)”，主要是指以具體社會工作服務(wù)為核心業(yè)務(wù)的社會服務(wù)機構(gòu)。

一、民辦社工機構(gòu)的現(xiàn)狀

（一）民辦社工機構(gòu)的規(guī)模及其增長變化

自2003年上海成立我國第一家民辦社工機構(gòu)開始，民辦社工機構(gòu)的發(fā)展經(jīng)歷了一個從緩慢增長到井噴式增長的過程：2010年達到500余家①資料來自2010年民政工作報告，原文鏈接：http://www.mca.gov.cn/article/gk/mzgzbg/201507/20150700848398.shtml，2011年600余家②資料來自2011年民政工作報告，原文鏈接：http://www.mca.gov.cn/article/gk/mzgzbg/201507/20150700848397.shtml，2012年800余家③資料來自2012年民政工作報告，原文鏈接：http://files2.mca.gov.cn/www/201312/2013 1230162042549.pdf，2013年達到2452家④資料來自2013年全國民政工作報告，原文鏈接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy/gzbg/201312/20131200568948.shtml，2014年達到3300余家⑤資料來自2014年全國民政工作報告，原文鏈接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy2015/gzbg/201412/20141200748865.shtml，2015年4600余家⑥資料來自2015年民政工作報告，原文鏈接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/elyl/gzbg/201512/20151200878853.shtml。由此提出一個問題，民辦社工機構(gòu)為何能夠爆發(fā)式增長？

在一個政府主導的社會體制下，政府對于社會組織的態(tài)度和政策是社會組織健康發(fā)展的前提。民辦社工機構(gòu)的快速增長，顯然與政府對其的認可和支持有很大關(guān)聯(lián)。其中，2009年和2014年，民政部先后發(fā)布的《關(guān)于促進民辦社會工作機構(gòu)發(fā)展的通知》和《關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》，可視為促使民辦社工機構(gòu)快速增長的重要原因（盧磊a，2014：86）。本文認為，政府對民辦社工機構(gòu)的功能定位和鼓勵政策賦予了民辦社工機構(gòu)發(fā)展的合法性，而政府購買服務(wù)則是民辦社工機構(gòu)生存發(fā)展的重要保障，民辦社工機構(gòu)正是在這種制度環(huán)境下快速發(fā)展起來。

當然，需要強調(diào)的是，政府在民辦社工機構(gòu)發(fā)展過程中不只是一個讓渡空間的角色，民辦社工機構(gòu)也不僅僅是一個被動接受者的角色。一方面，民辦社工機構(gòu)的發(fā)展及其功能彰顯，一定程度上提升了政府在構(gòu)建和諧社會中的權(quán)威性；另一方面，在近些年的發(fā)展中，民辦社工機構(gòu)自身的自主性也能得以提升。

（二）民辦社工機構(gòu)的類型

民辦社工機構(gòu)的類型，既可以根據(jù)提供服務(wù)的類別進行分類，也可以按照機構(gòu)舉辦者的特征進行分類。

首先，從提供服務(wù)的類型看，目前的民辦社工機構(gòu)包括三種類型，即提供一線社會工作服務(wù)的社工機構(gòu)、提供能力建設(shè)的支持性社工機構(gòu)以及專業(yè)社會工作評估機構(gòu)。社會工作服務(wù)機構(gòu)是目前民辦社工機構(gòu)的主體，它們專注于某些人群或領(lǐng)域的專業(yè)社會工作服務(wù)，例如老年人、兒童和殘障人士等。而提供能力建設(shè)的支持性社工機構(gòu)則往往在資源整合、組織管理和經(jīng)驗轉(zhuǎn)換等方面具有優(yōu)勢，為一線社工機構(gòu)提供支持性服務(wù)。社會工作評估機構(gòu)則專注于擔任第三方評估角色，受政府和基金會等委托對民辦社工機構(gòu)及其服務(wù)進行監(jiān)測和評估。支持性機構(gòu)和評估機構(gòu)目前在大陸地區(qū)還較少。

其次，民辦社工機構(gòu)的舉辦者來源很廣，既有高校社工專業(yè)的教師，也有一些公益人士、企業(yè)家等（盧磊b，2014：28）。舉辦者的不同背景，也能夠反映該機構(gòu)的特點。依據(jù)舉辦者的不同，本文將民辦社工機構(gòu)大致分為五類：一是由民間組織轉(zhuǎn)型或民間人士舉辦。這類民辦社工機構(gòu)主要是由發(fā)起組織或個人基于社會責任承擔創(chuàng)辦的，它們更加注重組織的獨立性和自主性，重在社會問題的解決和對市民社會的追求；二是高校教師舉辦。社工人員很多都是舉辦者的學生，由于高校教師往往與政府相關(guān)部門互動較多且更易獲得信任，因此這些機構(gòu)容易得到政府的支持；三是由企業(yè)家舉辦。他們往往是看到了社工服務(wù)的市場前景，企業(yè)背景的社工機構(gòu)其經(jīng)營管理效率較高、市場化運作能力較強，但其企業(yè)化的管理和經(jīng)營思路卻很可能與社會工作的價值觀有所出入，并由此引發(fā)一些問題；四是與政府相關(guān)的人員舉辦。由于對政策了解較多，一些政府部門人員或其親友等借機舉辦社會工作機構(gòu)，并利用較為特殊的“關(guān)系”在政府購買服務(wù)的過程中獲取更多更好的資源；五是街道辦事處、社區(qū)或者一些體制內(nèi)單位舉辦社會工作機構(gòu)。這一類與政府關(guān)系密切的社工機構(gòu)由于在以往或現(xiàn)有體制及區(qū)域上的優(yōu)勢，從而能夠獲得基層政府和社區(qū)的青睞。

二、黨和政府對民辦社工機構(gòu)的構(gòu)建和影響

（一）黨和政府對民辦社工機構(gòu)態(tài)度的認識和策略

在對社會組織的預期越來越高的現(xiàn)實面前，細致分析中國社會組織發(fā)展的動力機制和約束條件，尤其是政府對制度變革的意愿，是非常重要的。計劃經(jīng)濟時期開始，中國政府也一直持國家和社會零和博弈的思維，并由此產(chǎn)生對社會組織進行分類控制的政策。改革開放以來，隨著政府越來越不能實現(xiàn)對國民的福利承諾，政府開始尋找改革的替代性策略。基于這種制度背景，社會組織的作用得以凸現(xiàn)（田凱，2003：92）。

民辦社工機構(gòu)為什么可以在很短的時間里快速發(fā)展起來？除了與社會需求的變化及其對服務(wù)專業(yè)性要求越來越高等自下而上的因素相關(guān)以外，很顯然與其他兩個因素有關(guān)：一個是政府對于社會服務(wù)和慈善公益類社會服務(wù)機構(gòu)從政策上給予了支持——采取直接登記并予以具體政策上的放寬，這使民辦社工機構(gòu)更容易獲得政治和社會的合法性。二是政府購買服務(wù)，政府職能轉(zhuǎn)移使得民辦社工機構(gòu)更容易獲得來自政府的資金支持。簡單說，近幾年民辦社工機構(gòu)的快速發(fā)展，與政策上的降低門檻以及在資金上的大力支持有極大的關(guān)系。如果用康曉光和韓恒（2005：84）的行政吸納社會的模型分析，民辦社工機構(gòu)的發(fā)展，大體上屬于功能替代中的政府支持發(fā)展的社會組織。那么，需要提出的問題是：民辦社工機構(gòu)是如何被政府如此定位的？政府的這種認識從何而來？另外，在政府支持民辦社工機構(gòu)發(fā)展方面，政府又是如何行動的呢？

1．黨和政府對社會工作的定位

中共十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將社會工作人才隊伍建設(shè)的任務(wù)置于黨的建設(shè)的宏觀框架之中，實際上是將發(fā)展社會工作人才隊伍、發(fā)展專業(yè)社會服務(wù)作為加強黨的執(zhí)政能力、推動和諧社會建設(shè)的重要手段。這些正是從我國社會治理的需要出發(fā)。基于此，黨和政府在發(fā)展社會工作過程中，不論是對社會工作人才隊伍建設(shè)的職能定位、社會工作人才的培養(yǎng)使用的制度設(shè)計，到社會工作人才隊伍培養(yǎng)體系建設(shè)的要求，以及對社會工作人才使用方向的規(guī)定，都進行主動建構(gòu)和推動。通過這種主動建構(gòu)，黨和國家希望社會工作能更好地服從和服務(wù)于和諧社會建設(shè)的總?cè)蝿?wù)。因此，可以說，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位和對社會工作的重視，決定了黨和國家在社會工作制度建設(shè)中的主導作用，也反映了我國社會工作發(fā)展的重要特征（王思斌，2007：9）。

2．黨和政府對民辦社會工作機構(gòu)的定位和行動策略

我們需要從政府對社會組織的態(tài)度發(fā)展來觀察。康曉光等人（2005）認為，分類控制是政府在轉(zhuǎn)型時期管理社會組織的主要機制。對于城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)組織、公益慈善組織等非營利性和非政治性組織，各級黨和政府多持肯定、支持和鼓勵的態(tài)度，并進行積極扶持。

民辦社工機構(gòu)獲得政府青睞的主要原因，可能有三個方面：一是民辦社工機構(gòu)能夠很好地替代政府部門實現(xiàn)公共服務(wù)管理的職能，使得政府在面對社會公眾利益訴求時有一個相對緩和的時間和空間。同時，我國社會工作發(fā)展始終以人才隊伍建設(shè)為主線，這也符合我國人才強國的國家發(fā)展戰(zhàn)略（鄒學銀、盧磊，2013：35）。二是社會工作具有貼合中國社會發(fā)展的價值理念。從深層次理解，社會工作的核心價值理念與當前社會主義的核心價值觀有許多相通之處，比如平等、公正等，因此容易被政府接納。而社會工作的專業(yè)服務(wù)方法在傳統(tǒng)體制內(nèi)的社會服務(wù)機構(gòu)中基本是不存在的，它也就成為了政府進行社會服務(wù)改革的重要手段。這也是政府看重民辦社工機構(gòu)的重要原因。三是社工機構(gòu)多是為公眾特別是弱勢群體提供社會服務(wù)，進而緩解了社會矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定。從黨和政府的角度看，民辦社工機構(gòu)是吸納社會工作人才的重要載體，是有效整合社會工作服務(wù)資源的重要渠道。①資料來自《民政部關(guān)于促進民辦社會工作機構(gòu)發(fā)展的通知》，原文鏈接：http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/200910/20091000039648.shtml.

（二）民辦社工機構(gòu)發(fā)展的政策空間：民政部的部門推動

根據(jù)社會工作發(fā)展職能分工來看，民政部門是具體負責部門，在我國社會工作發(fā)展制度的頂層設(shè)計上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。因此，我們首先梳理民政部推動社會工作以及民辦社工機構(gòu)發(fā)展的情況。

1．社會工作與新時期民政工作的關(guān)系

民政部之所以在中國社會工作和民辦社工機構(gòu)發(fā)展中如此著力，既有幾任領(lǐng)導的遠見卓識，更是與民政部對自己部門定位和發(fā)展息息相關(guān)。長期以來，民政工作雖然重要，但并不突出，常常被視為“政府中的弱勢部門”。改革開放后，特別是市場經(jīng)濟體制的建立完善，計劃體制下的民政工作方式、方法已經(jīng)很難適應(yīng)社會發(fā)展的需要。而社會工作，既強調(diào)專業(yè)性，又強調(diào)價值理念，便成為民政部門轉(zhuǎn)型的很好途徑。社會工作成為了社會轉(zhuǎn)型時期民政部門發(fā)展提升的重要契機，這也可以解釋為什么在中國社會工作發(fā)展的過程中，民政部門是最全心全意的推動者。

民政部是在建設(shè)自身人才隊伍和部門定位時發(fā)現(xiàn)和接受了現(xiàn)代社會工作的概念。1987年，民政部資助北京大學開設(shè)了國內(nèi)改革開放后第一個社會工作專業(yè)，并在民政院校率先開設(shè)社會工作專業(yè)和課程，推動社會工作教育的發(fā)展。1991年，民政部主導組建了中國社會工作協(xié)會，后者于第二年代表中國加入了國際社會工作者協(xié)會。在這個過程中，民政部逐漸認識到，民政工作與社會工作息息相關(guān)。著名社會學家雷潔瓊先生曾指出“民政工作就是中國特色的社會工作”。隨后，民政部一直致力于推動社會工作發(fā)展，部門自身或者通過與其他部委合作，出臺社會工作相關(guān)政策措施。民政部試圖通過開展社會工作培訓、推動社會工作試點、開發(fā)設(shè)置社會工作崗位、加強社會工作宣傳等一系列措施來突出社會工作的重要性，當然也是民政工作的重要性。2008年，國務(wù)院在民政部的職能中增加了推進社會工作及其人才隊伍建設(shè)方面的內(nèi)容，并籌備設(shè)立了社會工作司，從而標志著民政部成為負責社會工作及其人才隊伍建設(shè)的政府職能部門。這初步實現(xiàn)和奠定了民政部在發(fā)展社會工作中的重要地位。

2．從建設(shè)社工人才隊伍到發(fā)展民辦社工機構(gòu)

盡管民政部摸到社會工作這塊關(guān)鍵的石頭，但發(fā)展道路依舊需要摸索。民政部在推動社會工作發(fā)展的前期將重點放在人才隊伍建設(shè)上，緊密貼合國家人才強國的戰(zhàn)略需求。到2009年，以民政部為主管部門，政府采用“先試點、后推廣”的發(fā)展方式，逐步推動著社會工作人才的評價、使用、培養(yǎng)、激勵等頂層制度設(shè)計。2011年底，中央組織部、民政部等聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，這是第一個中央層面關(guān)于社會工作專業(yè)人才的綱領(lǐng)性文件。

社會工作人才隊伍建設(shè)進入實施階段后，面臨的一個問題是，這些人才去哪里？對此有兩種思路，一個是在既有的體制內(nèi)部開發(fā)社會工作崗位，第二個是發(fā)展社會組織，以此開辟社會工作人才的“用武之地”。在體制內(nèi)新增崗位較為困難，而將體制內(nèi)的一些崗位轉(zhuǎn)化為社會工作的專業(yè)崗位又面臨另一個問題，即既有崗位人員以及其他有可能設(shè)置社會工作崗位的部門可能“消極配合”。

這種情況下，在既有體制外，發(fā)展民辦社工機構(gòu)便映入民政部的眼簾。由此，民政部逐步認識到，政府推進社會工作人才隊伍建設(shè)強有力的抓手，是著力培育發(fā)展民辦社工機構(gòu)（黃志華，2009：9）。如果說社會工作人才隊伍建設(shè)是從培養(yǎng)專業(yè)人才的角度出發(fā)的，那么培育和發(fā)展民辦社會工作機構(gòu)，則不僅涉及人才培養(yǎng)和使用的問題，而且涉及到人才的流向、社會組織的優(yōu)勢等內(nèi)容。在民政部門看來，促進民辦社工機構(gòu)發(fā)展，不僅對推進社會工作及其人才隊伍建設(shè)、預防和解決社會問題，以及創(chuàng)新社會管理和公共服務(wù)方式，具有重要意義，而且也是增強民政基層服務(wù)力量、提升民政管理與服務(wù)專業(yè)化水平的重要途徑。因此，針對民辦社工機構(gòu)，政府部門提出要在政策上給予指導、扶持、培育，使他們能夠健全、健康地生長發(fā)展（趙蓬奇，2014：93）。民政部在2006年就鼓勵地方政府采取購買服務(wù)方式發(fā)展民辦社工機構(gòu)。經(jīng)過包括深圳在內(nèi)的很多地方的成功實踐后，民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導意見》。2014年4月，民政部又發(fā)布《關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》，其中明確提出要“建立健全民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)支持保障體系”。民政部正是這樣一步步地推動社會工作和民辦社工機構(gòu)的發(fā)展進步。

（三）地方政府在社會工作領(lǐng)域的探索實踐

僅有民政部在國家部委層面的推動是遠遠不夠的，地方政府對民政部發(fā)展社會工作政策等的回應(yīng)、采納乃至推進非常重要。我國民辦社工機構(gòu)的發(fā)展中，包括深圳、上海等地方政府的政策推動起到關(guān)鍵作用。不同地區(qū)在民辦社工機構(gòu)發(fā)展中的政策舉措呈現(xiàn)出逐步遞進的特征，本文主要以發(fā)展較早、較快的深圳市及廣東省為例進行呈現(xiàn)和分析。

1．2007-2010年：深圳市的整體謀劃和“頂層設(shè)計”

政府推動以及國家對社會工作的頂層設(shè)計，為深圳的地方性試驗和先行先試提供了政策上的支持。2006年12月，民政部在深圳召開了全國民政系統(tǒng)社會工作人才推進會，并且把政府向社會組織購買社會工作服務(wù)的試點任務(wù)交給了深圳。民政部希望深圳利用地理優(yōu)勢，學習和借鑒香港的發(fā)展經(jīng)驗和模式，采取政府向社會組織購買服務(wù)的模式來推動社會工作發(fā)展。深圳市積極響應(yīng)，成立調(diào)研組多次前往香港學習社會工作服務(wù)模式。為快速構(gòu)建具有本土特色的現(xiàn)代社會工作制度，深圳市委、市政府從全局角度進行社會工作制度體系建設(shè)，成立了以市委副書記任組長、各個委辦局負責人任成員的領(lǐng)導小組，建立了“組織部門牽頭抓總、民政部門具體負責、各有關(guān)部門積極配合”的管理體制。2007年9月，深圳市委、市政府頒布《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加強社會工作人才隊伍建設(shè)推進社會工作發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）和7個一攬子配套的扶持方案（簡稱 “1+7文件”）①“1+7”，其中的1是指《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加強社會工作人才隊伍建設(shè)推進社會工作發(fā)展的意見》，7是指《深圳市社會工作者職業(yè)水平評價實施方案（試行）》、《深圳市社會工作人才教育培訓方案（試行）》、《深圳市社會工作專業(yè)崗位設(shè)置方案（試行）》、《深圳市社會工作人才專業(yè)技術(shù)職位設(shè)置及薪酬待遇方案（試行）》、《深圳市發(fā)揮民間組織在社會工作中作用的實施方案（試行）》、《深圳市財政支持社會工作發(fā)展的實施方案（試行）》和《深圳市“社工、義工”聯(lián)動工作實施方案（試行）》。。深圳市的這種頂層設(shè)計可以通盤考慮社會工作的發(fā)展，擺脫政府不同部門之間的利益瓜葛和扯皮現(xiàn)象。

深圳在推動社會工作發(fā)展的特點在于其起步階段就明確提出“民間化運作”的基本思路，大力支持和培育民辦社工機構(gòu)，然后以政府購買服務(wù)的方式向民辦社工機構(gòu)購買社工服務(wù)。深圳市對社工機構(gòu)發(fā)展予以政策支持，對社會組織的雙重管理體制進行改革，放低了準入門檻。2010年，深圳市頒布《深圳市社會組織發(fā)展規(guī)范實施方案（2010-2012）》、《推進政府職能和工作事項轉(zhuǎn)移委托工作實施方案》，這從制度建設(shè)和機制探索上拓展了社會組織的發(fā)展空間（徐宇珊，2010：141）。

深圳市的制度設(shè)計始終強調(diào)政府在財政方面的主導作用，初步建立起以“政府購買社會工作服務(wù)”為主要形式的財政支持體制。在實際工作中，各區(qū)級政府均已將購買社會工作服務(wù)納入?yún)^(qū)級公共財政體系，市級相關(guān)費用支出則由市福利彩票公益金等提供。這些政策推動了深圳社會工作機構(gòu)的快速發(fā)展。

2．2010年至今：廣東經(jīng)驗的推廣和升級

2009年7月，民政部和廣東省簽署共同推進珠江三角洲地區(qū)民政工作改革發(fā)展協(xié)議。該協(xié)議規(guī)定，民政部和廣東省在進一步率先建立現(xiàn)代社會工作制度、推進社會組織改革與發(fā)展、深化社區(qū)建設(shè)和基層管理與服務(wù)體制改革等八個方面加強合作，以先行先試的發(fā)展策略將珠江三角洲地區(qū)逐步建成社會工作發(fā)展和社會工作人才隊伍建設(shè)示范區(qū)。這個文件是推動廣東省探索建立現(xiàn)代社會工作制度的重要依據(jù)。深圳經(jīng)驗是廣東經(jīng)驗的早期基礎(chǔ)，繼深圳出臺了“1+7”文件后，廣州市出臺了“1+5”文件、東莞出臺了“1+8”文件等。

在實踐中，廣東省是在深圳經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過頂層設(shè)計推動了整個廣東省尤其是珠三角社會工作機構(gòu)的快速發(fā)展。在整個廣東省的發(fā)展中，又以廣州市的舉措最為有力。而基于深圳、廣州等珠三角核心城市在社會工作發(fā)展中的頂層設(shè)計和實踐，又成為了全國推進社會工作發(fā)展的基礎(chǔ)和參考。

3．小結(jié)

由于有民政部和廣東省的政策支持、香港的社工發(fā)展經(jīng)驗，以及更加市場化的觀念支持，深圳市政府部門在對民辦社工機構(gòu)發(fā)展的政策上，采取增量改革的方式進行突破。增量改革體現(xiàn)為購買社工崗位政策，這一方面避免了體制內(nèi)增設(shè)人員崗位的難點，一方面為民辦社工機構(gòu)的存在價值找到根據(jù)。這個方式，既有可能是政府的一種權(quán)宜之計，也可能是政府深思熟慮后的策略。當然，此時民辦社工機構(gòu)主要扮演的是“勞務(wù)輸出機構(gòu)”的中介角色。

在購買崗位政策實施后，一些社工機構(gòu)也順勢成長。政府看到了派駐社工的價值后，進一步推動購買項目的政策。這種政策更受民辦社工機構(gòu)的認同，因為機構(gòu)可以更加獨立自主地設(shè)計并獨立實施社工服務(wù)項目。有了以上經(jīng)驗，政府開始賦予民辦社工機構(gòu)更大的“使命”，即整合社區(qū)內(nèi)的各種資源，重新構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心，并將整個社區(qū)服務(wù)中心的運營交給民辦社工機構(gòu)。這個過程中，社工機構(gòu)擁有了更大的自主權(quán)。深圳從購買崗位、單一項目到社區(qū)服務(wù)中心的民辦社工機構(gòu)發(fā)展的三步曲，既是政府的主動作為，也是政府、社工機構(gòu)的一種雙向互動的結(jié)果。

有了上述經(jīng)驗后，包括民政在內(nèi)的一些政府部門在對待民辦社會工作機構(gòu)時，開始倡導“扶持”和“發(fā)展”的政策。一方面，抓好前期扶持，擴大民辦社工機構(gòu)數(shù)量，實現(xiàn)外延式規(guī)模擴張；另一方面，抓好后期發(fā)展，提高民辦社工機構(gòu)服務(wù)效能，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展（柳拯，2014：21）。

需要注意的是，現(xiàn)有的政府主導民辦社工機構(gòu)的發(fā)展，其后果也存在兩面性：一方面，推動我國社會工作發(fā)展，是黨和政府為加強執(zhí)政能力和促進和諧社會建設(shè)而做出的主動、積極的選擇。民辦社工機構(gòu)在此背景下迅速發(fā)展，提供社會服務(wù)、促進社會和諧穩(wěn)定。另一方面，民辦社工機構(gòu)容易因此產(chǎn)生對政府的依賴，同時，為了滿足政府對社會工作的“社會管理”的角色定位，它們可能較難處理好社會服務(wù)和社會管理之間的關(guān)系。執(zhí)政黨和政府如何給社會工作一個合理、準確的定位，對于社會工作的健康發(fā)展和社會治理的目標達成非常關(guān)鍵。

三、政府與民辦社工機構(gòu)互動的主要載體：政府購買社工服務(wù)

政府購買服務(wù)是政府發(fā)展民辦社工機構(gòu)政策中的一部分。當民辦社工機構(gòu)的合法性得以確認后，緊接著的需求便是資金支持。在社會組織發(fā)展較快的國家，政府可以在市場上選擇有聲譽的社會組織作為購買服務(wù)的對象。但當民辦社工機構(gòu)尚處于早期發(fā)展階段的情況，政府如何選擇機構(gòu)呢？投入多少資金購買服務(wù)是合適的呢？機構(gòu)提供的服務(wù)如何評價呢？這些既是社工機構(gòu)發(fā)展中面臨的問題，也是政府面臨的問題。

政府購買社工服務(wù)主要包括兩種，即購買社工崗位和購買社工服務(wù)項目。政府購買社工崗位是由體制外的民辦社工機構(gòu)在公開招投標中標后，派遣專業(yè)社工人員到體制內(nèi)部門及其所屬單位，專業(yè)社會工作者在這些崗位上，一定程度上能夠利用其專業(yè)知識，給崗位所屬部門的工作帶來一些新的思路、視角和方法。社工項目購買則包括兩類：一類是單個社工服務(wù)項目，政府鼓勵民辦社工機構(gòu)設(shè)計并申報社會工作服務(wù)項目，為特殊人群或者區(qū)域人群提供專業(yè)服務(wù)；第二類是綜合服務(wù)項目，目前開展的主要是社區(qū)服務(wù)中心綜合服務(wù)項目的購買。下面繼續(xù)以深圳為例分別對崗位購買和項目購買進行分析。

（一）社工崗位購買

以深圳為例，該市先后制定了《政府采購社工服務(wù)合同》《社工機構(gòu)行為規(guī)范指引》《政府購買社工崗位需求規(guī)定》，明確了購買社工的具體操作措施。截至2015年底，政府購買了1500多個社工服務(wù)崗位，遍布該市的各區(qū)、街道和各服務(wù)領(lǐng)域。

社工崗位購買制度對民辦社工機構(gòu)發(fā)展起到多方面作用：一是使政府強力快速推進社會工作進入社會服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域；二是有力支持了民辦社工機構(gòu)的創(chuàng)立和發(fā)展；三是使有限的社會工作專業(yè)資源廣泛分布到社會各個領(lǐng)域或有需求的部門，從而使社會工作以及社工機構(gòu)迅速被社會了解和逐步認同；四是使用公開招投標制度，保證了崗位購買的相對公平性，為社工機構(gòu)的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；五是能夠吸引和留住一批年輕的社工，既發(fā)展了民辦社工機構(gòu)，也培養(yǎng)了社工人才。

不過，社工崗位購買也存在明顯的缺陷：一是社工崗位本身由于涉及固有的體制和利益格局，易遭到抵制；二是崗位社工往往需要接受民辦社工機構(gòu)和用人單位的雙重管理，兩個管理機構(gòu)的要求不一致會給社會工作者帶來自身定位的困惑；三是購買崗位模式使社工機構(gòu)的服務(wù)過于分散化，難以形成規(guī)模，很難體現(xiàn)社會工作的專業(yè)價值；四是被派駐到服務(wù)場域的社會工作者常常是“單兵作戰(zhàn)”，較難得到團隊的有力支持，服務(wù)成效難以保障。

（二）社工項目購買

在購買社工崗位實踐的基礎(chǔ)上，政府亦逐步推動社工項目購買。相比之下，項目購買的優(yōu)勢包括：一是社會工作者在專業(yè)機構(gòu)的統(tǒng)一布局下開展工作，其專業(yè)優(yōu)勢能夠得到發(fā)揮；二是對社會工作者的服務(wù)和管理安排都由機構(gòu)統(tǒng)一進行，社會工作者的歸屬感較強，身份定位明確。在深圳和廣州的實踐中，社工項目購買包括單個項目購買和綜合項目購買兩種。在已有的購買單個項目的基礎(chǔ)上，廣州市和深圳市進一步將政府購買服務(wù)和社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)結(jié)合起來，推出了政府購買社區(qū)服務(wù)中心或家庭綜合服務(wù)中心項目的做法。這是對傳統(tǒng)社區(qū)服務(wù)和管理體制的一種創(chuàng)新。下面我們將深圳和廣州已有的政府購買社工服務(wù)的幾種方式進行列表做比較，見表1。

（三）小結(jié)

上文對政府購買社會工作崗位和項目的優(yōu)劣利弊進行了分析，需要反思和留意的是，在借鑒和參考深圳經(jīng)驗時，應(yīng)分析本地實際情況，亦可以考慮將政府購買社工崗位與政府購買社工項目相結(jié)合，盡量各取所長（鄒學銀、盧磊、陶書毅，2014：51）。即使是購買崗位也應(yīng)考慮社工崗位群的購買，即考慮管理崗和實務(wù)崗雙重推進的策略（盧磊c，2014：33）。

政府購買服務(wù)是當前我國政府與民辦社工機構(gòu)最重要的互動載體，以此為載體主體，雙方進行相互構(gòu)建和影響——政府通過購買方式扶持和推動民辦社工機構(gòu)發(fā)展，民辦社工機構(gòu)也通過組織化和專業(yè)化的方式幫助政府提升公共服務(wù)的專業(yè)性和有效性。此舉在為民辦社工機構(gòu)取得社會公眾初步認可的同時，也提升了政府在社會公眾中的威信。

四、民辦社工機構(gòu)的發(fā)展困境及其與政府的互相建構(gòu)和賦權(quán)

（一）民辦社工機構(gòu)存在的問題及其解決路徑

關(guān)于迅速發(fā)展中的民辦社工機構(gòu)，也面臨著諸多挑戰(zhàn)和問題，可概括為以下六點：

一是社工機構(gòu)資源獲取途徑單一，資源數(shù)量不足。由于主要依靠政府購買服務(wù)的資金進行運作，社工機構(gòu)總體上資金來源渠道不暢、數(shù)量不足。多數(shù)社工機構(gòu)的經(jīng)濟壓力比較大，很多機構(gòu)除了支付社工薪酬、行政管理人員工資、辦公場地設(shè)施費用和辦公經(jīng)費外，真正能用于服務(wù)拓展的經(jīng)費十分有限。因此，民辦社會工作機構(gòu)應(yīng)有意識地尋找多元化的合作伙伴，實施資金來源多元化策略。

表1：政府購買社工服務(wù)的模式

二是社工機構(gòu)發(fā)展相對不成熟，服務(wù)能力尚待社會認可。絕大多數(shù)的機構(gòu)成立于近幾年，普遍缺乏管理經(jīng)驗，機構(gòu)創(chuàng)辦人及管理團隊相對缺乏成熟的管理理念和有效的組織運行能力，導致社工機構(gòu)的能力尚有待于社會認可。民辦社工機構(gòu)的發(fā)展既需要管理型人才更需要服務(wù)型人才，兩者缺一不可。機構(gòu)管理應(yīng)有系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略意識，而這些能力的獲得在組織發(fā)展早期較為需要外部技術(shù)支持。

三是社工機構(gòu)的公益性和公信力有待強化。社工機構(gòu)的創(chuàng)辦者中有熱心公益者，也有部分人抱有功利動機，希望從中謀取私利。民辦社工機構(gòu)的籌建和發(fā)展應(yīng)最主要發(fā)自創(chuàng)辦者的內(nèi)生動力，出于對社會問題和社會發(fā)展的真正關(guān)懷和使命使然，有全面系統(tǒng)的思考和準備，同時相關(guān)政府部門也應(yīng)加強監(jiān)督（盧磊d，2014：262）。

四是社工機構(gòu)注重于爭取政府資源，缺乏較為清晰的發(fā)展定位。這一問題是社工機構(gòu)出于獲取政府資金支持的考慮使然。民辦社工機構(gòu)應(yīng)在發(fā)展過程中不斷聚焦服務(wù)人群，明確發(fā)展方向，在項目設(shè)計和服務(wù)開展時有針對性地進行選擇，這是基于服務(wù)專業(yè)性、最大程度滿足服務(wù)對象基本需求及服務(wù)項目品牌建設(shè)的三重考慮。

五是社工從業(yè)者薪酬和職業(yè)發(fā)展制度不合理，社工人才易流失。由于資源總體上比較缺乏，從業(yè)人員的薪酬待遇比起同等條件的公務(wù)員或事業(yè)單位職員要低，很難長期留住優(yōu)秀人才，進而導致機構(gòu)的管理和服務(wù)水平難以獲得長期持續(xù)的提升。對此，民辦社工機構(gòu)負責人應(yīng)善待社會工作者，同時政府應(yīng)在薪酬制度和職業(yè)發(fā)展上提供政策支持。

六是政府對社工機構(gòu)的指導和監(jiān)管還存在很多的問題。這主要是由于政府對社工機構(gòu)的監(jiān)管和評估等還缺乏足夠的經(jīng)驗。這就需要對相關(guān)行政人員開展專題能力建設(shè)，為有效監(jiān)督提供基礎(chǔ)；于機構(gòu)而言，自身亦應(yīng)做好自律。

以上六條中，第二條和第六條是社會組織發(fā)展過程中的階段性問題，假以時日，不論民辦社工機構(gòu)的管理經(jīng)驗和運作等，還是政府對機構(gòu)的監(jiān)管以及評估等會積累更多的經(jīng)驗，從而更加規(guī)范、有效。第一條和第五條則不僅僅是當下我國民辦社工機構(gòu)存在的問題，也是國內(nèi)以及國際上類似社會組織普遍存在的問題。社工人員的待遇問題，包括薪酬福利的有形回報和社會認可等無形回報，當然還有待于進一步提高。而資金來源單一、資金有限的問題則需要政府繼續(xù)增加財政投入，而民辦社工機構(gòu)本身也需考慮其自我造血策略。

（二）從社工機構(gòu)到社會組織：關(guān)于中國社會組織發(fā)展的一些思考

當前，許多對于中國社會組織與政府關(guān)系的研究，都是將其與英美國家的社會組織相比較，從而產(chǎn)生類似“中國的社會組織是依附于政府的、不獨立的”的結(jié)論。但如果從政社互動的視角來看，或許我們低估了作為社會組織的民辦社工機構(gòu)自身的韌性和發(fā)展趨勢，同時也忽視了政府與民辦社工機構(gòu)的互動關(guān)系是發(fā)展的、可塑的。

1．國家在社會中：動態(tài)變化和相互建構(gòu)的國家與社會關(guān)系

目前，國際學術(shù)界的主流是強調(diào)國家與社會的互相增權(quán)、公私部門互為伙伴關(guān)系，從而期待出現(xiàn)一個國家行政能力強大、社會組織富有活力的新局面。“零和博弈”的倡導者約爾·米格達提出要從國家和社會的相互沖突、適應(yīng)及創(chuàng)造方面理解雙方的變化，開創(chuàng)了一種被稱為“國家在社會中”的研究方法。他認為，國家和社會都不是固定的實體，在相互作用的過程中，它們的結(jié)構(gòu)、目標、規(guī)則和社會控制都會發(fā)生變化。國家與社會的行動是互為反應(yīng)的，雙方在社會結(jié)構(gòu)中的相對位置及行動都是互動的結(jié)果。兩者的互動既可能使雙方都產(chǎn)生更多的權(quán)力，也可能使雙方都變得更為脆弱。彼得·伊文思則提出“國家與社會協(xié)同”的理念，認為成功的政府一方面要能夠具有高度自主性，超脫于社會的特殊利益，從而能夠高瞻遠矚地推動有利于社會長遠發(fā)展的政策；另一方面，國家也必須同社會組織保持良好的互動才能有效推動其政策。因此，國家與社會是相互建構(gòu)和賦權(quán)的關(guān)系，國家賦予社會行動者更大的力量，并不必然削弱國家治理社會的權(quán)力。由眾多生機勃勃的社會組織組成的社會，構(gòu)成了一種有別于物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施的社會基礎(chǔ)設(shè)施。這種社會基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展可以有效地把社會的需求同國家的權(quán)力聯(lián)系起來，也可以為國家提供更為有效的制度能力，以幫助國家確定其政策目標并且推動政策目標的實現(xiàn)。活躍的社會組織可以通過社會資本的滋養(yǎng)推進公共機構(gòu)的良好運作，為政府增權(quán)（陳華，2011：96）。

在中國問題研究方面，黃宗智認為，國家與社會的二元對立是從那種并不適合于中國的近現(xiàn)代西方經(jīng)驗里抽象出來的一種理想構(gòu)造。我們需要轉(zhuǎn)向采用一種三分的觀念，即在國家與社會之間存在著一個第三空間，而國家與社會又都參與其中。這一第三領(lǐng)域隨著時間的變化而具有不同的特征與制度形式，對此需要作具體的分析和理解。由于國家主義傳統(tǒng)的路徑依賴，中國社會的發(fā)展以及社會組織與政府的關(guān)系都在一種大的社會轉(zhuǎn)型背景下展開，無論政府還是社會組織都處于不斷變動的政治和經(jīng)濟環(huán)境中，同時自身也在不斷變化中（朱建剛，2012：229）。中國實際的社會政治變遷從未真的來自對針對國家的社會自主性的持久追求，而是來自國家與社會在第三領(lǐng)域中的關(guān)系的作用。此領(lǐng)域的內(nèi)容與邏輯并不是從西方經(jīng)驗中抽取的理想構(gòu)造所能涵括的，它迫切地要求著我們賦予創(chuàng)造性的關(guān)注與研究（黃宗智，1999：421）。“國家在社會中”這一國家和社會互動的視角可以幫助我們認識我國社會組織的發(fā)展狀況。

2．民辦社工機構(gòu)的發(fā)展策略

前文已經(jīng)就黨和政府對民辦社工機構(gòu)的定位及政策等進行了分析，現(xiàn)在我們分析民辦社工機構(gòu)如何適應(yīng)和應(yīng)對。郁建興、吳宇（2003：146）認為，中國的很多民間組織能夠主動接近國家，引述國家法律和政策，利用政府部門的符號資源和自上而下的權(quán)力體系，那是因為它有動力借此證明以社會自己的方式來解決社會問題的合法性，從而在活動推行和計劃安排上更具有效率。民辦社工機構(gòu)的成長是政府推動的，因此它在發(fā)展中非常清楚政府對于其開展活動的合法性的作用以及經(jīng)濟支持的作用，在工作中更多地爭取政府相關(guān)部門、高校和研究機構(gòu)乃至從國家到地方的社會工作協(xié)會等官方和半官方組織的支持。為了能夠滿足政府的相關(guān)政策和法規(guī)要求，滿足政府購買服務(wù)的需要，很多機構(gòu)在實踐中需要進行妥協(xié)。在開展社工項目服務(wù)時，也力求能夠和政府的一些活動有機結(jié)合，既能夠得到相關(guān)部門的認可和支持，也更容易讓服務(wù)對象在剛接觸社會工作時盡早接受和熟悉。

當然，機構(gòu)的應(yīng)對策略也存在兩面性：一是在努力獲得政府的認可過程中，機構(gòu)既增強了自身的自主性，也獲得了資金等方面的支持；二是在與政府的合作溝通中，機構(gòu)有時對權(quán)力的過于崇信容易迷失自己，忘卻了社會工作的本真使命。“管理為本”的機構(gòu)在實施社會工作服務(wù)時，更多地從自身的人力以及組織設(shè)計的角度考慮，服務(wù)對象的切實需求往往被忽視。服務(wù)對象不再是單個的個體，而被劃分為某類由許多有共同特征的個體集合而成的社會群體，造成服務(wù)對象的“唯名化”現(xiàn)象。

3．通過市場互相增權(quán)：民辦社工機構(gòu)的發(fā)展及其與政府的互動關(guān)系

在深圳的政府購買社工服務(wù)的實踐中，購買崗位實際上相當于社工機構(gòu)的勞務(wù)輸出。而社區(qū)服務(wù)中心或家庭綜合服務(wù)中心這樣的綜合服務(wù)項目購買，則類似于經(jīng)濟學和公共管理學意義上的特許經(jīng)營權(quán)招投標。通過購買服務(wù)行為，政府和社會工作機構(gòu)之間達成的是一種市場契約關(guān)系，或者說是委托-代理關(guān)系。

政府購買社工服務(wù)有諸多作用。一是在增強政府的合法性的同時保護政府。政府購買服務(wù)是市場經(jīng)濟條件下政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移的重要方式，有助于提高行政效率。在這個過程中，政府通過職能轉(zhuǎn)移、委托和授權(quán)，從公共服務(wù)的直接提供者，變?yōu)楣卜?wù)的政策制定者、購買者和監(jiān)督者，實現(xiàn)了政府角色轉(zhuǎn)換。這一過程幫助政府維持了自己負有責任的社會秩序，也提升了國家的合法性和對社會的控制整合能力。政府角色的轉(zhuǎn)換使政府在提供公共服務(wù)時處于有利地位。二是政府購買社工服務(wù)的招投標過程中社工機構(gòu)之間的競爭，有助于政府對社工機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量、投入產(chǎn)出效益等開展客觀評估，便于政府更好地進行購買服務(wù)。三是競爭的激烈將促使社工機構(gòu)提升自身能力和服務(wù)水平，為自己贏得信譽，從而整體提升民辦社工機構(gòu)的服務(wù)水平。

由此，在很多學者看來，有可能對立的雙方——政府和民辦社工機構(gòu)在這里取得了互相認可和合作，并達到了一定程度的互惠。這個過程中，雙方的能力都有所加強：國家變得更靠近社會，其權(quán)威性和控制能力都有所增強；而民辦社工機構(gòu)也得到了政府和社會的雙方面認可，得以利用自身的雙重身份來獲得政府體制內(nèi)外的資源，行動更有效也更靈活（郁建興、吳宇，2003：146）。在民辦社工機構(gòu)的發(fā)展過程中，通過政府購買服務(wù)這種市場化的方式，政府和民辦社工機構(gòu)取得了互相增權(quán)的效果：一方面推動了民辦社工機構(gòu)的大發(fā)展，確認了其合法性和在社會建設(shè)中的重要作用；另一方面，民辦社工機構(gòu)提供的服務(wù)能有效滿足社會公眾的要求，政府的合法性和執(zhí)政基礎(chǔ)得以鞏固。這正是本文在研究民辦社工機構(gòu)發(fā)展的過程中得到的結(jié)論。

從民辦社工機構(gòu)的發(fā)展及其與政府之間的關(guān)系來看，國家和社會組織之間的互動并不必然使國家和社會處于一種分離或緊張的張力狀態(tài)，而是使雙方在互動中界定相互的關(guān)系和角色，從而使社會領(lǐng)域的真空狀態(tài)得以重新界定和整合。民辦社工機構(gòu)迅速發(fā)展的過程提示我們，把包括民辦社工機構(gòu)在內(nèi)的社會組織的發(fā)展途徑歸結(jié)到“要么回歸行政，要么走向自治”兩種截然相反的趨向可能是片面的。因為，兩大主體之間的內(nèi)在關(guān)系一直是一種動態(tài)關(guān)系，而且還在不斷地互相建構(gòu)和影響當中。