試析我國農村計劃生育養老保障體系的構建

潘秀芳

一、引言

我國全面推行計劃生育已有30年左右時間。隨著經濟社會發展和生育水平的急劇下降，人口老齡化進程加快，實行計劃生育家庭的養老問題開始顯現。根據測算：我國2007年60歲以上的獨生子女和雙女戶父母人數為2386 901人，而到2020年時將達到13 588 460人，到21世紀中葉時達到142 306 662人。

然而，黨中央早在1980年9月25日的《公開信》中承諾：“實行一對夫婦生育一個孩子，到40年后，一些家庭可能出現老人無人照顧的問題，這個問題許多國家都有，我們要想辦法解決他們的社會福利和社會保障，使他們的生活有保障，；并且在現階段我國農村社會養老保障制度的缺失和土地保障功能的下降；同時我國提出全面建設小康社會和構建和諧社會的偉大目標；以上背景使得首先在農村建立計劃生育養老保障制度可解“燃眉之急”，同時還可以為農村社會養老保障制度的普遍建立提供實踐經驗。

二、我國農村計劃生育養老保降制度的構建思路

本文根據我國實行農村計劃生育養老保障幾年以來的經驗，結合我國現階段的實際國情提出了我國農村計劃生育養老保障制度的構建思路。

本文提出的我國農村計劃生育養老保障制度應該包括如下部分：

（一）在資金的籌集方面

1.在資金籌集方式選擇上：鑒于本文的出發點，本文把農村計劃生育養老保障定性為：現階段以計劃生育獎勵扶助養老為主、社會養老為輔，以后逐漸過渡到社會養老為主、計劃生育獎勵扶助為輔。所以在資金的籌集上其現階段還是應該采取自愿原則或者半自愿、半強制原則。

2.在資金籌集模式選擇上：對于不同的地區，本文建議在借鑒國內外經驗和結合實際情況的基礎上采取不同的籌集模式：

（1）在經濟發展較好的地區：可以鼓勵農民在還沒有到領取養老金的年齡時自己一次或者按月繳納養老保險，到領取養老金年齡時候就可以只比參加社會基本養老保險的農民多領一部分養老金。

（2）在經濟較為落后的地區：除了把計劃生育獎勵扶助資金用于養老之外，在建立社會養老保險時可以借鑒發展中國際的農村非納費型養老保障制度。尼泊爾、斯里蘭卡、印度、孟加拉國、南非、納米比亞、毛里求斯、坦桑尼亞、津巴布韋、布基納、阿根廷、玻利維亞、烏拉圭、哥斯達黎加、巴西等國都建立了非納費型養老金計劃。世界銀行（1994年）指出，農村非納費型養老保障制度可以不顧人們的收人、財富和工作年限，管理結構簡單，交易成本低；對金融機構不發達、雇員工資收入等基本信息資料不充分的發展中國家特別適用，能避免對工作和儲蓄的負面激勵；還有利于保證消除貧困目標的實現，在政治上能夠獲得廣泛的支持。

（3）在經濟發展處于中等的地區：同樣除了計劃生育獎勵扶助資金外，還應該包括個人繳費的養老保險賬戶，以及非繳費型的養老保障制度（用于社會統籌部分）。

3.在資金籌集標準選擇上：1992年，民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，在有條件的地方逐步推開農村社會養老保險工作。1998年，農村社會養老保險職能劃入勞動和社會保障部。雖然截止2003年底，全國有31個省（區、市）1870個縣不同程度地開展了農村社會養老保險工作。但是現在的實踐結果是，由于各種主觀原因，農民普遍傾向于選擇較低的標準，而各地政府又缺少充足的理由要求農民選擇較高標準。所以應該核算符合現階段國情的籌資標準。

鑒于農村計劃生育養老保障的特殊性，政府不僅僅要鼓勵計生戶家庭參加基本社會養老保險，還應該把參加基本社會養老保險和計劃生育獎勵扶助政策結合起來，現在有的地方把計劃生育獎勵扶助資金一次性就發了。這在一定程度上起不到養老保障的作用，本研究認為理應把這部分資金用于養老，對于現在已經進入老年的計生戶還可以按照現行政策每個月發給50元，但是同時應該適當根據物價提高標準；對于還沒有進入老年的計生戶應該有別于非計生戶，政策上優惠參與農村社會養老保險，這樣就可以較好的保證他們在進入老年后加上計劃生育獎勵扶助資金獲得較高的養老保障水平。

（二）在資金的管理、投資、運營上

由于養老基金是保障計生戶農民的老年的基本生活。故對基金的管理顯得尤為重要，在基金積累的初期管理較為簡單，比如存入銀行。但是隨著基金規模的擴大，基金的管理就會成為一個問題，特別是在農村，養老基金的管理和投資運營具有與城市不同的地方。鑒于基金的管理可以借鑒其他地區的經驗，讓保險公司來承擔或者縣級以上財政承擔，對于讓商業保險公司承擔管理，政府只給保險公司繳納管理費用，而管理的風險由保險公司來承擔。

如果實行政府財政專戶管理，不得不面對基金的保值增值。當然這可以借鑒其他地區管理農村養老基金的經驗：例如把基金投入一些投資少、見效快、風險小的種植業養殖業等行業，不但可以使基金得到增值并且還可以吸引農村的剩余勞動力發展農村經濟起到一舉多得的效果。

本文認為，在農民自己有能力繳納保險費的條件下，以基金管理公司形式管理農村社會養老保險基金比較符合我國的實際。在進行基金管理體制改革時，我們可以借鑒“智利模式”的成功經驗，以省或者市一級為單位建立行政或經濟區域性基金管理公司，負責養老保險基金的運營民管理。同時對這些公司在初期實行嚴格管理，在公司發展成熟后逐漸放開。這些基金公司作為金融法人進入金融市場，自主經營，自擔風險，自我約束，可以直接或以委托的形式運作基金，提高基金運營效率，實現基金保值增值。與其他金融機構不同，農村社會養老保險基金管理公司不以盈利為目的，投資運營的最終目的是為了實現養老基金的保值增值，最大限度地返還給農民，用于農民的養老需求。

（三）在保障水平上

可以適當考慮到不同的地方實行不同的保障水平，對于實施不同資金籌集模式的地方其保障水平也應該有所差別，有能力自己繳納保險費的可以適當提高保障水平。

（四）在農村計劃生育養老保障模式的長遠發展思路設計上

本文認為實行農村計劃生育養老保障只是一個過渡的模式，特別是農村計劃生育養老保障在現在農村基本養老保障體系還沒有建立的有限條件下，同時我國又面臨穩定人口自然增長率以及農村人口老齡化速度和規模都快于城市的特殊環境下實施的。最終在經濟發展水平到一定水平和人口增長穩定、農村計劃生育政策得到很好的實施時候或者計劃生育政策取消的情況下，農村計劃生育養老保障就可能會要求過渡到基本的社會養老保障體系下。因為現在的農村計劃生育養老保障政策被同時賦予發揮穩定低生育水平的保障計生戶老年人基本生活水平的雙重功能。

（五）在保障層次上

在現階段我國農村基本養老保障體系還沒有很好的建立起來的時候，還得寄希望于傳統的家庭養老保障。并且在養老保障建立的初期還要以家庭保障為主，農村的實際情況和城市不一樣，雖然現在我國家庭保障功能和土地保障功能在減弱，但是在我國在以經濟發展為第一位、財政承擔能力和農村居民收入受限、農民還有一份土地的時候。家庭保障和土地保障還必須發揮舉足輕重的作用。并且在長期看也是這樣。特別是受我國根深蒂固的封建傳統思想的影響，傳統家庭養老在實現對老年人的精神慰藉上仍是其他的養老方式不可替代的。

三、我國農村計劃生育養老保陳制度構建中相關的政策建議及配套措施

農村計劃生育養老保障作為一項特殊的養老保障政策，由于在現階段被賦予了雙重功能。應該從以下幾方面來保證該項政策的實施：

（一）政府各部門相互協調是前提

社會保障部門主要起到的是協助計生部門設計養老金的籌集、投資、運營、管理和體系的運行。適時做好政策的宣傳和專業技術的指導。當在時機成熟時，按照本研究設計，在農村計劃生育養老保障向一般的養老保障合并的時候，社會保障部門就要適當的抓住時機實現順利過渡，以減少轉制成本。

財政部門要在政策實施的初期承擔起資金管理的責任，所以財政部門要建立起健全的財政金融管理體制，采取各級財政專戶管理，科學的監督體系。

（二）加大和完善相關立法是保證

以更高的法律層次來保證該項政策的連續性。否則可能因為政府人員或者領導人的調整以及財政其他的原因而致使該政策中斷或者流產。因為現行的只是一些部門規章，而憲法的相關規定也只是“實行計劃生育是我國的一項基本國策”。（中華人民共和國人口與計劃生育法》的規定也并不是很詳細。現在需要的是要有這項政策實施的具體的法律法規出臺。

（三）宣傳是基礎

此項政策的功能目標較為復雜，其實施過程技術性較強，農村計生戶不一定了解，如果就靠行政強制手段恐怕實施效果不太好。政府部門要向人們展示其更多的好處，也表明政府的人性化管理的一面，計劃生育政策要實現從懲罰向獎勵的根本轉變。

（四）農村基層組織工作人員素質的培養是關健

農村計劃生育養老保障不但是一項技術性很強的工作，而且涉及面較廣，故對基層的工作人員要求較高。

（作者單位：161400黑龍江省嫩江縣嫩江鎮政府人口和計劃生育服務站）