探析簡?萊恩的新公共管理思想

鄭妍

[摘要]到了20世紀70年代，社會發展，時代轉換，原有的傳統的公共行政模式已經無法滿足當時的需要了。當時的資本主義迫切需要一場行政變革，由此開始了新公共管理運動。在新公共管理領域中極具代表性的人物之一就是簡·萊恩。他的《新公共管理》一書成為了新公共管理領域的代表作。他的新公共管理的思想也是有其特殊之處的。同時，他的思想與其他的新公共管理的研究者相比有著明顯的優勢，對經濟學知識的大量運用和合同制政府的提出等都對新公共管理的發展起到了很好的促進作用。同時他的思想也有一些缺陷，在他的書中，對于很多的問題的解決辦法，未得出系統的解釋。

[關鍵詞]簡·萊恩 新公共管理 思想

[中圖分類號]C93-0 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）12-0012-02

自19世紀70年代，以威爾遜所發表了《行政學之研究》為開端，在后來近一個世紀的時間里，公共行政學經歷了一系列的轉變。從制度視角的研究到人的視角的研究，又從人的視角的研究到管理中的過程視角的研究，最后到環境視角的研究。到20世紀70年代，歷經100年的發展，公共行政學已經發展成了當時社會科學的主流學科，在國家的治理及對社會中公共事務的管理等方面都起到了至關重要的作用。而隨著工業革命的勝利，時代背景的轉換，民主政治和現代官僚制的產生和發展，使原有的公共行政模式越來越無法滿足高速發展的經濟與社會的需要，失業、環境污染、社會安全、社會保障等方面矛盾的暴露，使得全世界范圍內迫切需要一場變革。這場變革就是發生在20世紀80年代左右，影響范圍非常廣的。作為公共行政學發展的新的階段的新公共管理運動，在新公共管理運動中，涌現出了許多具有其特性的代表人物。簡·萊恩是極具代表性的人物之一。

一、簡·萊恩新公共管理思想產生的歷史背景

某種思想的產生或者一些思想運動的爆發，一定是因為當時的某種主流思想無法滿足人們更多的需求，或者當時的社會中存在某種嚴重的問題需要通過某種變革來解決，進而爆發某種思想運動。追溯新公共管理產生的歷史背景，我們不能忽視的就是當時所發生的行政變革，新公共管理運動，最早也是由這場行政變革開始的。這場行政變革最早開始于英國撒切爾內閣和美國的里根政府。1979年英國撒切爾內閣為應付當時社會中的各種問題，如財政，環境、社會保障等，而進行了這場變革。當時撒切爾內閣對于這次的行政變革，目的很單純，只是想借此來減少財政的預算赤字，提高政府辦事的效率，提升公民的滿意度。毫無疑問，這場變革對于當時的英國面臨的問題起到了一定程度的緩解，所以這場變革理所應當的、迅速的，變成了整個資本主義世界的政治經濟和行政的改革。作為英國人的簡·萊恩，他目睹了整個變革的過程給社會和公民生活所帶來的巨大的變化，在這種大的環境背景下學習和生活的簡·萊恩的思想不再局限于傳統公共行政學的范疇內，對公共行政的認知也在不斷拓寬，對新公共管理運動研究產生了濃郁的興趣。簡·萊恩曾只身前往新公共管理運動進行的最徹底的澳大利亞和新西蘭考察新公共管理。在澳大利亞大學和堪培拉大學，他與許多學者進行了討論研究，使他對新公共管理有了更進一步的認識，同時，他的工作單位瑞士日內瓦大學的經濟學教授克里斯多夫·帕里隆對于他后來對經濟學的恰如其分的使用也提供了很大的幫助。這些為其后期對新公共管理運動的研究和簡·萊恩新公共管理思想的形成產生了深遠的影響。

二、簡·萊恩的新公共管理思想的特點

（一）明確性

簡·萊恩新公共管理思想是非常明確的，這點在其開篇就得到了充分的證明。例如，從新公共管理思想的提出時，就不斷有人質疑新公共管理思想，認為所謂的新公共管理就只是簽約外包制。而簡·萊恩在他的《新公共管理》一書中就駁斥了這種觀點，在其開篇就明確指出了新公共管理是契約制，不僅僅是簽約外包制。他明確地給出了契約的含義：“新公共管理體制中的契約是由指導公共服務提供的各種服務構成的。”①并且在后來的論述中又對契約的種類進行了劃分，以及在什么情況下契約有效，一份契約的時限究竟是多長等問題都進行了明確的論證。在當時而言，這成為對契約的研究最全面且最明確的。總體來看，簡·萊恩的思想，貫穿其始末的就是明確性，他將以往很多含糊不清的概念進行細化并總結，明確其在新公共管理運動中的確定性的含義。

（二）系統性

簡·萊恩的系統性體現在其對新公共管理適用性所做出了精確系統的界定。簡·萊恩首先指出，市場改革后公共部門仍然十分龐大，這導致了公共管理在各個公共部門中無處不在。他分析了五種導致公共部門龐大的原因，并提出：“在最近的十多年里，公共部門改革所改變的不是公共部門的總規模，而是公共部門各個部門的規模，公共管理仍然無所不在。”②公共部門的規模的變化與公共管理的變化成正相關趨勢，系統地從整個公共部門的視角來看待公共管理所產生的作用。接下來又從瓦格納定律、工會、文化以及自由傾向主義保守黨的力量等方面，系統地分析了公共部門中成本或支出等不同方面的變化與公共管理適用性范圍的變化。公共管理主要集中于公共資源配置方面，公共資源配置和收入保障則是公共部門的主要任務，簡·萊恩提出，將來收入保障等也應該加入進公共管理的范圍中來。簡·萊恩并不認為公共管理是要解決公共部門中的全部事情，而且公共管理也做不到解決所有事情，更多的是進行系統的分析，明確其一定的范圍，使公共管理發揮其最優的作用。

（三）精確性

簡·萊恩的新公共管理思想的精確性體現在其對經濟學知識的熟練、大量的運用上。一些無法準確衡量的定性公共問題，通過經濟學知識的運用將其轉化為可以定量分析的問題加以解決，能夠從很大程度上解決公共問題精確性差的問題。例如他對官僚制的批判及官僚制組織的無效率，公共企業的非社會效用問題和再分配的效率與公平問題這幾個方面，都是運用經濟學知識來證明自己的觀點。簡·萊恩本身就是一個經濟學家，他對經濟學知識的巧妙的運用也消除了“新公共管理就是運用于公共部門的微觀經濟學”的誤解，同時為了幫助理解，他與同事繪制了大量的經濟學圖表。

三、簡·萊恩的新公共管理思想的優點

（一）思想上做到了取其精華，去其糟粕

簡·萊恩的新公共管理思想并不是把整個公共管理領域都“綁架”到新公共管理的理念上以借此達到公共管理的目的。萊恩是有選擇地把新公共管理中有意義的、有借鑒價值的部分與公共管理整合到一起。最值得一提的就是契約與公共合同，這兩者為公共管理提供了一種可以替代國家權威的機制——交換和價值，相比較以往的強制性的措施，契約與合同更能起到使雙方當事人的互惠互利的條款履行起來更加具有實施性的作用。同時，萊恩又指出合同制中的政府，處于三種角色，仲裁者、簽約者和提供者，這三種角色的沖突之中。他提出的解決方案之政府要建立一種能夠使各個角色得以有效運行其職能的機制，保證政府簽訂契約和監控契約運作的能力。

（二）合約制政府的提出帶來了多種優勢

簡·萊恩在他的《新公共管理》一書中用了大量的篇幅來論證合約制政府，相比較于傳統的公共部門的治理模式，合約制政府有著明顯的優勢：

1.降低成本的同時又提高了效率

開始于英國的新公共管理運動最初的目的就是為了在降低成本的同時提高政府工作的效率。大量的經濟學知識的運用徹底解決了官僚機構過大、單位成本過高等問題。

2.提升了透明性

合約制政府中的合同是透明的，“使政府對于自己所做的事情，所要為之支付和所要獲得的東西有了更清楚的認識”。

3.責任的明確性

無論是在合同執行中出現了哪種問題，合約中都會有明確的規定，合同中任何一方都無法抵賴。同時，合同中對于管理中目標的明確規定，使得合同雙方對于目標的履行更具有預見性。

4.某種程度上防止了腐敗的發生

新公共管理是把合同當成公共部門之間溝通的媒介，政府中合同的簽訂依靠首席執行官，同時這些首席執行官又必須履行這些合同。公共部門中的各種活動，如招標、投標等都是嚴格按照合同進行的，首席執行官也不能按照自己的意志隨意更改，活動中的各個環節都是按部就班的，在一定程度上減少了腐敗的發生。

四、簡·萊恩的新公共管理思想的不足

（一）簡·萊恩的思想實踐性不強

簡·萊恩的思想相比較于其他學者或者是傳統的行政學家的觀點來說，更像是一個有著經濟學知識可以依據的理論模型。但是公共部門的治理，各個環節都可能出現問題。這些問題并不是簡單的數據模型就可以分析和解決的，同一個經濟模型在某時某地具有適用性，但是卻不具有普適性，不同時間不同地點都可能不適用，過分地依靠經濟學的知識只會對公共問題的解決產生相反的效果。同時，把政府當作企業來治理，本身就為政府治理帶來了很多的局限性。政府治理是為了更好地處理社會中的各種公共事務，保證廣大公民的利益不受損害，為整個社會的長治久安提供保障，而企業管理則是從“經濟人”假設出發，為最大限度地滿足人們所需的各種利益而進行的。

（二）在政府角色沖突的解決方面沒有給出體系化的建議

在政府角色沖突的解決方面，簡·萊恩確實具有獨創性地提出了解決角色沖突并且建立監控機制，但是他并沒有給出具體化的建議，更多的是泛泛而談。如果政府角色沖突這一現象無法解決，那么將直接影響合同制政府的運行。同時，合同制政府相比較于以往的傳統治理模式也有其劣勢，如對于突發問題的處理等方面。

（三）政府職能的民營化

不單單是簡·萊恩，整個新公共管理思想的核心內容就是說：“將私營部門和工商企業的管理方法運用于公共部門。”③新公共管理這么做所帶來的直接后果就是公共管理者或者政府不必親自承擔提供服務的責任，而應該盡可能地通過承包或者類似的安排讓其他人來承擔這些責任。確實，通過這種方式政府或者公共部門能夠解決由于其自身的限制因素而造成的公共服務提供能力不足等問題，但是這并不意味著政府或公共部門可以撒手不管，而只是通過過分依靠市場機制來引導公共項目。可是，公共部門終究不是企業，也不能夠完全等同于企業來看待，而公共管理者也不該由“劃槳者”完全變為“掌舵人”。而簡·萊恩所對經濟學知識的大量的運用也是把政府完全等同于企業進行的，政府職能民營化存在其合理性與獨特的優勢，但是其限度應有其規定的范圍。

五、結論

在新公共管理領域內，簡·萊恩的新公共管理思想與之前的胡德和歐文·休斯相比較，有許多創新之處。他的思想由淺入深，充分分析了新公共管理的發展淵源、主要機制和未來的發展趨勢。簡·萊恩在深入了解澳大利亞和新西蘭改革實踐經驗的基礎上才逐漸形成了自己的觀點，為我們提供了很多寶貴的經驗。本文通過對簡·萊恩新公共管理思想的探析，找出其優點與不足，希望為新公共管理思想的發展與完善起到推動作用。

注釋：

①簡·萊恩（著），趙成根等（譯）.新公共管理[M].北京：中國青年出版社，2004：12.

②簡·萊恩（著），趙成根等（譯）.新公共管理[M].北京：中國青年出版社，2004：43.

③（美）登哈特（著），丁煌（譯）.新公共服務：服務而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004：13.

【參考文獻】

[1]（英）簡·萊恩（著），趙成根等（譯）.新公共管理[M].北京：中國青年出版社，2004.

[2]（美）登哈特（著），丁煌（譯）.新公共服務：服務而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[3]丁煌.西方行政學說史[M].武漢：武漢大學出版社，2004.

責任編輯：張麗