促進就業視角下的失業保險基金支出調整研究

摘 要：失業保險基金是失業保險制度得以運行的物質基礎，其支出的合理性直接影響著失業保險的整體運行效果。在我國經濟新常態的大環境下，失業問題已經非常嚴峻，加上供給側改革的去產能過程中造成的大量傳統重工業的職工面臨重新分流安置，則為目前的就業形勢增添了更多壓力。從促進就業的角度反思我國失業保險基金支出的現狀， 指出其存在支出項目龐雜、失業保險金給付水平過低、促進就業占比少三大問題，并借鑒國外經驗提出相應的調整建議。

關鍵詞：供給側改革；促進就業；失業保險基金；鼓勵創業

中圖分類號：F842 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）07-86 -02

一、我國目前面臨的失業窘境

（一）經濟增速放緩，失業登記人口逐年攀升

自2012年GDP增速“破八”（7.7%）以來，我國一直保持著經濟增速放緩的形勢。到2015年，GDP增速又跌到了6.9%。從理論看來，根據奧肯定律的揭示：GDP每增加兩個百分點，失業率下降一個百分點。從現實看來，與逐漸減緩的GDP增速成為對比的是，我國失業登記人口正在逐年攀升，截至2015年已達966萬人。除此之外，我國還存在著大量符合領取失業保險資格卻未登記的人員，以及實際處于失業狀態卻不符合領取失業保險資格的失業人員，如：未登記失業者、大學畢業生、城鎮農民工、有勞動能力卻無業的低保對象，實際失業人員數量遠大于登記的失業人員數量。

（二）供給側改革去產能帶來的失業隱患

供給側改革的最主要目標在于去除過剩的產能，改進供給，推動經濟結構的轉型。2016年2月末，據人力資源和社會保障部部長尹蔚民披露，“據初步統計，僅煤炭系統和鋼鐵系統就分別有130萬人和50萬人將面臨分流安置”。除此之外，去產能行業的下游行業也將會受到不同程度的影響，從而帶來大量隱性失業群體。顯而易見，即將展開的供給側改革將進一步擴大失業人口數量，若分流安置欠妥，則將直接影響到職工下崗后的切身利益和民眾對供給側改革公平性評判。

就目前的情況而言，大部分的分流職工文化水平不高、工作技能單一，靠自己解決基本和生活再就業的問題非常困難，還需依賴失業保險制度發揮作用。正如我國社會保障學會會長鄭功成所言，分流員工多來自東北老工業基地、華北重工業基地，面臨著轉崗和掌握新技能的問題，要妥善安置他們，則需要失業保險提供津貼補助、培訓以及政府的促進就業、激勵創業政策的引導和支持。

二、促進就業視角下失業保險基金支出存在的問題

自2011年《社會保險法》立法以來，我國失業保險的基本宗旨一直是“保障失業者的基本生活和促進再就業”。因而在實際操作中，各地主管部門也一直將“保障基本生活”默認為首要任務，促進就業為次要任務。受這種理念的影響，失業保險基金在促進就業方面的支出也就相對有限。但在經濟新常態和供給側改革的影響下，這種制度理念及其基金支出安排上的問題也日益凸顯，急需進行相應配套的調整，給予失業保險的促進就業項目應得的重視和投入，以應對新時期的挑戰。

（一）支出項目龐雜無章

我國的失業保險基金的支出項目繁多、雜亂，包括失業保險金，失業期間的生育補助金、醫療補助金、喪葬金、死者家屬撫慰金，就業培訓補貼，就業介紹補貼，農民工一次性生活補貼等支出。這些混亂的基金支出項目，缺乏精確的目標和統一的支付標準，并與其他社會保險的部分保障功能交疊重合，容易造成社會保障系統內部和政府部門之間互相推諉或重復浪費的情況。

（二）失業保險金給付水平過低

根據《中國勞動統計年鑒》與《中國人力資源和社會保障年鑒》的數據，從2005年到2014，多年來中國失業保險金的支付水平從未超過城鎮平均工資水平的20%，給付水平顯然過低，失業者賴以維持基本生活都非常困難。此外，我國在設計失業保險金發放標準時并未將贍養系數納入考慮，家庭贍養負擔較重的失業者缺乏足夠的渡過難關的補貼，加上搜尋、面試工作需要成本，因而難以脫離失業致使貧困的處境。

（三）促進就業項目支出占比少

在我國，促進就業項目主要包括職業培訓和職業介紹。在我國2005年至2014年的失業保險支出中，職業培訓補貼歷年在失業保險支出的占比從未超過6%；由于數據缺失，筆者無法獲得職業介紹補貼在失業保險支出占比的直接單項數據，但是可以做簡單的推測：在失業保險總支出中，除去失業保險金、職業培訓補貼、失業期間生育保險金、醫療保險金、喪葬補助費和死者家屬撫恤金、農民合同制工人一次性生活補貼等其他支出，專門用于職業培訓補貼的支出非常有限。李元春（2011）在其書中做出推算：歷年來，我國用于職業介紹補貼和職業培訓補貼的支出總和不會超過失業保險支出總額的30%① 。放眼國際，發達國 家用于促進就業的支出多為失業保險總支出的60%左右，顯然，我國在這一方面仍有很廣闊的提升空間② 。

三、調整失業保險基金支出的建議

上述失業保險基金支出問題都在不同程度上影響了失業保險制度的就業功能的發揮。從當前就業形勢與失業保險制度功能轉變方向而言，調整失業保險基金支出以增強其促進就業功能的發揮無疑非常必要。何況，我國歷年失業保險基金都有結余， 截至2014年累計已達4451億元。雖然目前失業保險費率已下調，但與其讓這些結余基金作為“閑錢”，不如充分發揮其應有作用。若能合理用于提高失業保險金水平、提高職業培訓補貼和職業介紹補貼等方面，則將對促進就業乃至促進市場人才結構轉型具有良好成效。

（一）精簡冗雜支出項目

隨著我國各類社會保險、社會救濟制度的發展，應把失業保險支出項目中的喪葬補助金和醫療補助金分別歸屬到最低生活保障制度和醫療保險制度當中。這樣做的好處在于有利于各種社會保險和社會救濟的明確分工，減少失業保險的不合理支出，使其專注其自身職能和權責，有利于失業保險事業的專業化發展。

（二）適度提高失業保險金給付水平

雖然公認高水平的失業保險金容易導致“養懶漢”的現象，但我國目前的失業保險給付水平，不但遠落后于失業保險制度成熟國家的平均水平，連維持失業者的溫飽生活都堪憂，更不足以“養懶漢”。筆者對于廈門大學公共事務學院丁煜教授的研究方案非常認同，她提出：“我國失業保險金的適宜區間應在社會平均工資的35%到50%左右，上限是最低工資水平，下限是最低生活保障金水平。”③ 適當提高失業保險金水平，將失業者的家庭贍養系數納入考慮，則有利于增加失業者的收入，減少其在失業期間遭受的困窘，彌補其搜尋成本，有利于保障失業者的尊嚴，并促進其再次就業。

（三）增加用于促進就業的支出比例

第一 ，增加失業保險基金用于職業培訓的投入。合理加大對職業培訓的投入，是提高再就業率的重要路徑之一。失業保險制度成熟的國家一般都把職業培訓列為失業保險的重點投入對象，如：為鼓勵失業者參與再就業職業培訓，意大利、德國對參加職業培訓的者提供交通、書本等培訓補貼；英國對接受職業培訓且通過資格等級證書鑒定或考核的失業者，分證書等級增加失業保險的給付。在供給側改革的浪潮中，我國也應結合市場未來需要，提高針對職業培訓的人力、資金、政策支持力度，通過講座、宣講會、仿真訓練等多種教授形式提高職業培訓的有效性，幫助失業者提高工作技能和心理素質。

第二，為用人單位提供就業補貼。鼓勵企業招聘就業困難者或再就業人員，為用人單位提供相應的補貼或稅收減免政策，也是一種促進就業的常見辦法。日本在這方面的做法值得借鑒，其就業補貼項目包括：對長期聘用失業者的用人單位給予補貼，或將長期失業者未領完的失業保險金轉發給企業；對因經營不景氣而被迫壓縮經營規模的企業，通過給予企業一年工資補貼的做法鼓勵其在內部創設崗位安置富余人力資源。

第三，為提前就業者提供優惠。這種做法在國際早有先例，仍以日本為例：日本的失業保險金的最長領取期限為300天，若失業者在領取失業保險金期間提前再就業剩余100～150天、150～200天、200～300天的，在找到一年以上合同的工作后，仍可分別領取30天、70天、120天的再就業補助金。日本通過這一做法激勵失業者積極尋找工作，在治理本國失業問題上取得了良好的效果。我國同樣可學習日本的這一做法，通過在總體上縮短失業保險金發放時間，并以提前工作仍能領到部分再就業補助金的辦法來激勵失業人員主動尋找工作，提高再就業率。

（四）鼓勵創業

在我國就業普遍艱難的大環境下，鼓勵創業也是促進再就業、緩解就業市場壓力的一大出路。它不但有利于解決失業者自身的再就業問題，還有利于激發就業倍增效應，創造出大量新崗位，解決其他人的就業問題，與我國目前提出的“萬眾創業，萬眾創新”口號的要求契合。具體做法可以如下：1.將鼓勵創業的補貼納入失業保險基金支出體系，使鼓勵創業的行為制度化、規范化，各地失業保險管理部門根據本地實情確定給付標準。2.為有創業想法的失業者提供創業引導，提高創業成功率。主要方式包括：企業家現身說法、講座培訓、案例分析、引入模擬公司實訓等。3.為失業者優先提供創業場地。一方面，政府可合理規劃城市建設，利用經濟開發區、大學科技園區等地建設創業基地，對失業者優惠開放，為其提供集中、穩定的創業場所；另一方面，在合法合理的前提下，可允許失業者使用臨時商業用房、租借房、家庭住所等地作為初步經營場所。4.為失業者創辦的微型、小型企業提供定期的稅費減免或貸款優惠，降低其創業成本。

參考文獻：

[1]陳楚楚，黃建美. 就業新常態下我國失業保險制度創新機制研究[J].人才資源開發，2016，（31702）：166-167.

[2]郭靜安.五險一金——理論·制度·實踐[M].北京.經濟科學出版社，2013.

[3]孫倩.失業保險支出影響城鎮失業人員再就業的實證研究[D].湖南大學，2012.

[4]鄭秉文.中國社科院世界社保研究中心.新常態下失業保險的三個變化[N]. 中國勞動保障報，2015-06-09（003）.

作者簡介：

李穎，女，江西九江人，天津財經大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會保障理論。