穩步推行戶籍制度改革 推動農民向城市有序轉移

摘要：長期以來，城鄉二元戶籍制度是阻礙城鄉一體化的屏障，這個屏障直接阻塞了農村與城市勞動力自由遷移，也造成了農村和城市在社會生活各個方面的明顯差異。河南省在2014年推出戶籍改革制度，這對河南的城市和農村發展產生了巨大及深遠的影響。本文試圖通過河南省戶籍改革中的一些問題進行梳理，分析其對農民的意義與影響。

關鍵詞：戶籍改革;二元戶籍制;戶籍管理;農村;城市

中圖分類號： ?D631.42 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI編號： ? 10.14025/j.cnki.jlny.2016.02.058

1 河南省戶籍改革的歷史背景

在1984年國務院出臺戶籍改革方案之前，當時的河南省公安廳委托河南省社科院進行專門調研，試圖將城鄉戶籍的遷移找一些縣、鎮開展試點。

2005年12月，河南省委，省政府發布了《中共河南省委、河南省人民政府關于進一步促進城鎮化快速健康發展的若干意見》指出要改革戶籍管理模式，通過法律途徑逐漸廢除農業、非農業戶口的二元制管理模式，創造有利條件在全河南推行按實際居住城市進行登記的戶籍管理制度。不過全面取消二元戶籍制度，在當時僅僅只是一種設想。

直到2014年11月4日河南省委、省政府《關于深化戶籍制度改革的實施意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，取消二元戶籍制度才得以進入實際操作階段。

2 舊的戶籍政策制度對農村的影響

2.1 舊的戶籍政策阻礙了城市化進程

舊的戶籍政策很大程度上削弱了城鄉之間各個要素的自由流動，阻礙經濟的可持續發展，不利于形成統一的勞動力市場和人才市場，不利于將農業人口城市化有效落實，會導致城市發展步伐變緩。

2.2 舊的戶籍政策使貧富差距逐步變大

據統計，每年有數以萬計的農村人長期住在城市打工，由于他們沒有城市的永久居民身份，不能享受和所在城市居民同樣的醫療、教育、社會保險等待遇，導致他們的歸屬感較弱，工作預期不穩定，而且很大程度上加大了貧富差距。

2.3 舊的戶籍政策誘發許多社會問題

在舊的政策中，農村戶口不能在城市落戶，城市里面很多“城中村”住戶和從農村來城市工作的人都已完全不從事農業生產活動，但同為農業戶口，“城中村”的居民能享受到城市的便利，外來人口卻享受不到當地的各種福利，造成了看病難、上學難、住房難，也誘發了一系列的社會問題。

3 河南省推出《意見》的重大意義

3.1 能夠穩妥，有序地推動城鄉一體化快速發展

河南省深化戶籍制度改革秉承“四個堅持”：堅持以人為本;堅持自愿、分類;堅持存量優先、有序引導增量;堅持突出重點、統籌協調。優先解決進城時間長、有能力在城鎮穩定就業和生活的人員落戶。同時以城鄉一體化示范區、產業集聚區等為重點，著力提高縣域城市（鎮）吸納農業轉移人口能力。

3.2 降低城鎮準入門檻，保障穩定發展

《意見》中提出，河南省充分尊重農民意愿，因地制宜實施差別化落戶政策，將城市劃成四個層次，實施相對應的落戶政策。四種落戶方式中，建制鎮及城市綜合承載能力壓力小的城市落戶門檻最低，幾乎全面放開。

3.3 能夠切實保障進城農民的各項權利，減少各類社會問題的發生

政策頒布以后，如何讓農民安心在城市工作生活是一個重要的問題。《意見》中指出，戶籍制度改革將從工作、社會保險、居住、教育等多個方面完善機制，切實保障在城市的農民合法權益。由此一來，數以千萬的進城務工人員就能結束以前“城市浮萍”般的生活安心扎根城市，也不必為醫療、社會保險、子女教育等方面發愁，城市中已經成熟的各項公共服務體系也將面向這些城市的新市民開放。

4 簡析河南省推出《意見》后可能產生的問題及對策

4.1 變更為城鎮戶口的農民是否會失地

4.1.1 土地是否會在農民進城以后被收回 《意見》中提出，根據農民的意愿，在一定時期內會依法依規保留在老家原有的土地承包經營權、宅基地及農房收益權和使用權，但文件沒有提出具體說明保留多長時間。許多農民有疑惑：一旦落戶城市，老家的土地是否會馬上就被收回，如果將來不能在城市扎根，回到鄉下了怎么辦？如果農民把承包地、宅基地都處理掉，再回到農村什么都沒有了，就會演變成更為嚴重的“三無農民”的問題。

4.1.2 河南省人民政府提出相關規定，并且會盡快出臺土地回收相關機制 《意見》提出了保障政策保障：現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。所以取消農業和非農業戶口區分，不會導致農民失地。目前河南省正在對農村土地承包的經營權、宅基地的用益物權進行確權、登記、頒證等工作，在確權之后，這些權益就永久是農民的。

4.2 城市的現有條件和規模是否具備接納農民進城

4.2.1 建制鎮和小城市、中等城市吸引力不強，基礎條件亟待完善 ?《意見》中指出，除了建制鎮和小城市是完全放開，中等城市、大城市和省會這三個階層還是有一些準入條件的。雖然不少中小城市已經放開了落戶政策，但人們還是習慣性地選擇到大城市落戶，如何增加中小城市的吸引力、中小城市的條件和規模是否已經具備接收農民進城是一個大問題。中小城市的就業機會，教育、醫療、社會保障的水平與大城市仍有差距。

4.2.2 河南省要根據實際情況保障農民權益 河南省委、省政府要加強建設規劃，把城鎮常住人口的數量及其變動趨勢作為制定城鎮基本公共服務規劃的根本依據，對于已經進城落戶的新市民，保障其與原居民同等享受城鎮基本公共服務;對于未落戶的城鎮常住人口，將根據居住證管理辦法實行逐級賦權，按照相關條件賦予其享有城鎮基本公共服務的范圍，為全覆蓋提供制度保障。

4.3 農民進城后是否能即刻享受到城鎮居民的各項待遇

目前國家有著完備的戶籍制度和居民身份證制度，現在河南省新的《意見》提出建立居住證制度，在農民進城拿到居住證后，是否能和當地城市居民一樣享受到各項福利待遇，是一個十分現實的問題。

《意見》中提出，農民進城拿到居住證之后，就能享受和當地戶籍人口相同的就業、基本公共教育、基本醫療衛生、公共文化等服務。像住房保障、養老服務、中考、高考等權益，目前情況下還難以有官方的解讀。農民變成市民不光是簡單的戶籍變化，它迫切需要社會保障、教育、醫療等各個方面的政策保障。

5 結語

戶籍制度改革是一項綜合性、系統性工程，任重而道遠，必須要積極穩妥、規范有序。各地既要大膽實踐、積極探索，又要尊重客觀規律、群眾意愿，不搞指標分配，不搞層層加碼，根據本地社會發展水平和城市綜合承載力，科學制訂符合本地實際和群眾意愿的農業轉移人口遷移目標、任務、政策和措施，優先解決存量，有序引導增量，分類分步實施，推動農民向城市有序轉移，確保戶籍制度改革穩步推進，取得實效。

參考文獻

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作者簡介：蔡建科，河南工業大學經濟貿易學院，在讀碩士研究生，研究方向：農村區域發展戰略與規劃。