PPP模式在公共圖書館中的應用探析

楊豐全（中共山東省委黨校圖書館 山東 濟南 250103）

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PPP模式在公共圖書館中的應用探析

楊豐全（中共山東省委黨校圖書館 山東 濟南 250103）

[摘 要]通過PPP模式引導社會資源進入公共基礎設施建設和服務已經成為國家戰略，公共圖書館引入PPP模式具有可行性。目前，公共圖書館運行PPP模式存在購買主體和承接主體不清、文化主管部門或圖書館干預過多、忽略公眾的參與性、服務網點無統一管理制度的問題，其模式的構建應明確三方主體職責、PPP模式的結構及流程、項目運營范圍。公共圖書館引入PPP模式過程中應注意民營企業的利益保障、全程的監督評價、完善的合同管理、清晰的產權劃分。

[關鍵詞]PPP模式 公共圖書館 民營企業

隨著社會的快速發展，人們對文化產業的需求日益提高，特別是實行“三館”免費后，公共圖書館作為城市的文化活動中心面臨巨大壓力。雖然各地方政府都加大對文化服務的投資和管理，但對于公益性的公共圖書館來說，僅靠政府撥款來擴建和運營顯然無法滿足群眾的需要。當前我國正在探索通過PPP（Public-Private Partner-ship）模式——政府與民間資本合作，建設基礎設施、購買公共服務。許多政府投資為主的項目中，PPP模式在基礎設施建設方面已經得到廣泛應用，但在政策性較強的公共文化設施建設領域仍處于探索階段[1]。因此本文將對公共圖書館引入PPP模式進行探討，期望對圖書館的建設和發展提供一種新的思路。

1 PPP模式概況及其引入公共圖書館的可行性

1.1基本概況

PPP，全稱是公私合作伙伴模式，是指公共部門與私人企業合作，以項目為基礎，共同建造公共設施或提供公共服務的一種模式。簡單地說，就是政府與社會資本合作，向社會購買服務。這是對公共產品和服務融資建設及經營管理體制的一種創新。

PPP模式相比以往的融資管理模式有以下特征：

（1）伙伴關系是PPP模式的基礎。政府與私人企業在具體目標下，組成合作伙伴，雙方發揮各自優勢，合理搭配，提高質量和效率，順利完成公共產品和服務項目。

（2）利益共享是PPP模式的核心。政府高效地為公眾提供服務，而私人企業與政府合作，其投資可以得到穩定保證。雙方都合理盈利，各取所需。

（3）風險共擔是PPP模式的原則。合作雙方各自發揮優勢，善于應對風險一方優先控制風險，資源合理分配，把合作整體的風險降到最低。

1.2引入公共圖書館的可行性

（1）從資金角度來看，PPP模式既減輕了財政壓力又為民間資本提供釋放渠道。財政撥款是目前公共圖書館建造和運營的唯一資金來源渠道。由于圖書館投資規模巨大，資本回收渠道少、周期漫長，加上缺乏激勵措施，民間資本介入的積極性不高，政府承擔著全部的財政壓力。PPP模式引入后，民間資本可以在很大程度上緩解政府財政資金緊缺的問題，并且投資風險與政府分擔，降低了民營企業家的投資風險比例，提高了公共圖書館融資的可能性。同時，政府在公共圖書館PPP模式合作項目中會給予合作方相應的政策傾斜，引導民間資本的合理流向，為民間資本提供了一個長期穩定的投資渠道，促使社會資本發揮自身效益和價值。

（2）從文化服務角度來看，PPP模式可以緩解公共圖書館運營體制的制約，提供更貼合公眾需求的文化服務。公共圖書館是在政府主導、事業單位體制下運行的事業單位，雖然在資源及經驗等方面有優勢，但行政干預較為明顯，缺乏市場洞察力和活力，無法滿足人民群眾日益增長的精神、文化生活需求。引入PPP模式后，資金和管理會給公共圖書館注入新的活力。民營企業具備優秀的管理理念和技術，擁有敏銳的市場洞察力、調查力和反應力，可以讓圖書館的建設更符合公眾的意愿，運營服務更貼合公眾的需求。所以，PPP模式下的公共圖書館無論是硬件設施擴建、改建還是軟件服務、管理，都將會有大幅改善和提高，公共圖書館將更快適應社會的市場競爭機制，貼近居民文化生活，為群眾的文化活動提供優質的服務。

（3）從合作角度來看，合作方之間可相互監督，克服自身的弊端，相互配合發揮各自優勢資源。這幾，體制內的公共圖書館在擴建、改建或移建過程中，不同程度影響了現有的公眾文化服務。隨著大量人力和財力的投入，招標、采購等權力的釋放，公共圖書館出現了權力尋租空間。民營企業純商業性的文化傳播，逐利性太強，也違背大眾文化需求。將民間資本引入公共圖書館的建設和運營中，一方面公共圖書館只需對項目進行規劃、協調和監管，壓縮了權力尋租的空間，公共圖書館可以有更多精力用于組織管理和運營服務工作；另一方面，利用政府、公共圖書館和公眾的監督，克制了民間資本過度追逐利益，保障了公共圖書館的公益性。此外，把公共圖書館的社會責任、遠景規劃與私營機構的資金支持、技術手段和管理效率結合到一起，發揮各自優勢 ，分散項目風險，管理更精細化、效率化和專業化，使公共圖書館PPP項目的建設和服務充滿市場活力。

2 PPP模式下公共圖書館的現存問題

目前，許多公共圖書館都在積極引入社會力量提高服務水平，但這種不完整的PPP模式在運用過程中存在一些問題。

2.1購買主體和承接主體不清

在國務院頒布的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》[2]（以下簡稱《意見》）中可以看出，購買主體可以是圖書館或對應的文化廳（局）。承接主體應為具有文化服務能力的單位或在冊的私營企業或機構。目前，圖書館界吸納社會力量購買公共服務的各種活動，多數以圖書館或上級主管部門為主體，選擇自身認為合適的空間，如咖啡廳、書屋、酒店、銀行等，將圖書館的閱讀元素、文化活動元素等植入其中。從本質上來看，僅僅是借用或租用對方的空間進行服務推廣，而推廣者本身仍以圖書館人員為主。這與PPP模式的本意違背，與《意見》的指導思想相左。

2.2文化主管部門或圖書館干預過多

《意見》要求政府或文化主管部門 “培育市場主體，豐富服務供給”[2]。這表明，政府或文化主管部門應通過完善政策體系對公共文化運營和管理進行規范和引導，無需直接插手公共文化服務的管理和決策。現有圖書館或地方主管部門從建設規劃、空間選擇、服務植入、活動布置等各方面都插手管理，極大限制了購買的承載主體的市場活力，使公共服務仍然局限于體制內的“自上而下”式的供給，既無法按PPP模式本質給自身減壓，又給承接圖書館服務的民營企業加上傳統思維的枷鎖，更無法完成培育社會化公共文化服務新力量的任務。

2.3忽略了公眾的參與性

《意見》提到：“立足群眾需求，創新購買方式。……建立‘自下而上、以需定供’的互動式、菜單式服務方式，推動公共文化服務供給與人民群眾文化需求有效對接。”[2]其實，公共文化并不是公眾擁有的文化，而是公眾在既定社會模式下的一種集體文化娛樂方式，它的產生應該由公眾自己選擇或聚集。從以前的公共圖書館擴建、改建、移址到現有PPP模式下的在社區、商場、公園等地方植入圖書館文化服務，有多少進行了民意調查？有多少學者和居民參與了決策過程？文化的主觀性和彌散性在最終方案中加入了多少考慮？這些問題的答案或許就是國家決定向社會力量購買公共文化服務的初衷。所以，只有分析和掌握了公眾對文化需求的數據，才能有針對性對公共圖書館的公共文化服務進行調整，服務才能切合公眾的需求。

2.4服務網點無統一管理制度

目前，圖書館界的PPP模式以向民營企業或公共空間植入圖書館服務為主要形式，這種分散式的服務雖能切合市場的多元化需求，滿足不同層次人群文化需要，但對社會文化氛圍成熟度和公眾文化意識有較高的要求。作為一個城市的公共圖書館的文化責任除了提供貼近百姓的服務以外，還需構建統一的文化理念和管理模式。圖書館選擇與多個民企合作，資金分散并且各自為營，服務半徑過大，服務標簽弱化，這就很難形成統一的文化服務觀念，維護、監管等活動將損耗圖書館的大量精力。隨著時間的推移，將會出現各個服務空間的圖書館標簽弱化，空間本體強化，文化服務內容逐漸被民營企業追逐利益本性淡化，這與PPP模式的基礎——主體之間為合作伙伴關系相違背。

3 公共圖書館PPP模式的構建分析

根據上述存在問題分析及現有案例經驗，筆者嘗試構建一種可復制的公共圖書館PPP模式，以期為圖書館界提供些許思路。

3.1公共圖書館PPP模式中三方主體職責

根據《意見》的指導，可以首先確定購買主體為公共圖書館，而承接主體應選擇那些認同公共文化服務理念、經營管理能力強的社會力量（組織）作為合作方[3]，最好是大中型民營文化機構或企業。由于公共圖書館以非營利性為導向，提供有限競爭和排他性的服務，公眾性是圖書館建造和運營的前提要求，所以，公眾應作為PPP模式的第三方主體（見表1）。

在公共圖書館PPP項目中，各級文化廳（局）是唯一管理部門，主要起指導作用。圖書館和民營企業通過合資形式成為PPP項目公司，圖書館對項目的建造、運營中的決策具有投票權或建議權。

3.2公共圖書館PPP項目結構及流程

目前，各個城市都有自己的公共圖書館，省會、首都城市有兩個大型公共圖書館。數量眾多的公共圖書館差別主要集中在建筑位置優劣、設施新舊、運營服務好壞等。根據公共圖書館現狀的共性特點，可以設計適用的PPP模式架構（見圖1）。

公共圖書館以授權協議形式允許民營企業介入公共圖書館的建設或運營管理中，民營企業充分利用自身優秀的管理經驗和對市場脈搏的把握能力調整公共圖書館的服務方式和管理結構。在協議有效期內，民營企業在保障圖書館服務理念不變的前提下，選擇性運用市場化服務方法，改善以往體制內圖書館給公眾帶來的負面形象。此外，圖書館和民營企業要分別對公眾的滿意度進行調查評估，這項工作要貫穿整個協議期，并且作為圖書館和民營企業合作績效評估的重要依據。協議到期后，民營企業將運營服務權移交公共圖書館，公共圖書館根據評估結果給予合作方相應報酬，選擇繼續合作或淘汰。這種模式的突出特點是公共圖書館所有權一直未變，民營企業負責建設或運營服務中的主要投資和風險，公共圖書館負責監督和管理協調。這相當于公共圖書館以協議的方式長期購買民營企業的高質量服務。

圖1　公共圖書館PPP模式結構圖

3.3項目運營范圍

表1　三方主體職責表

根據公共圖書館現狀，公共圖書館PPP項目運營主要包含兩個方面。一是內部軟硬件改造。根據城市的規劃或民意調查，部分公共圖書館面臨搬遷、擴建或增改硬件設施的需要，或者是對原有公共圖書館陳舊的服務模式和管理制度改革的需要。項目公司以市場化運作方式進行招標、采購或制度服務改革，提高項目的完成速度和質量，并且通過前、中、后期對民意調研，充分保證了公眾在公共圖書館使用過程中保持較高的滿意度。二是文化服務調整。現有案例表明，貼近百姓的文化服務才能受到公眾歡迎，所以未來幾貼近式服務將是公共圖書館的主要服務項目。PPP項目公司要切合公共圖書館自身的文化理念，采取“加盟”的方式鋪開服務。同時，立足市場角度，充分考慮人口、交通、文化層次等因素，選擇成熟的商業或公共空間合作開展文化服務，如在酒店、餐廳、銀行、閑置建筑、老舊文化設施等空間中新增或擴大公共閱讀空間場所[4]，采用講座、主題展覽、主題交流等形式開展文化活動。PPP項目公司要與公共圖書館共同制定統一標準，保證“加盟”的標準化。例如，統一的“加盟”空間標準，包括資質、營業內容、客流量等；統一的布置標準，包括LOGO、書架、展板、電子設備等。標準化和規范化的流程會使PPP項目公司的外圍服務開展具有可復制性。當然，每個“加盟空間”完全可以利用自身營業特點調整部分主題文化活動來吸引客源，既增加自身營業額，又讓文化服務惠及更多人群。

4 公共圖書館PPP模式應注意的問題及方法

4.1民營企業的利益保障

作為承接主體的民營企業所面對的公共圖書館特征與一般商品市場不同，面對的是市場和行政干預的雙重風險[5]。為了保障民營企業的積極性，必須保證它的利益來源，其主要是兩方面：一方面主要來源于特許經營期之內圖書館為民營企業支付的報酬，即政府購買服務付出。另外，考慮到公共圖書館PPP項目的公益性和公眾性，政府可以適當提供稅收優惠政策來鼓勵民間資本進駐圖書館。另一方面，次要利潤來源于PPP項目公司外拓文化服務中的“加盟空間”。前文提到“加盟空間”的商家結合自身特點，利用文化活動或服務吸引客源，提高了銷售額；同理，商家商品或服務為公眾所熟知，自然吸引更多顧客進入空間了解文化活動，形成雙贏的良性循環。PPP項目公司完全可以向商家適當收取費用。特別是后期隨著這種加盟模式越來越成熟，口碑越來越好，會有更多企業或商家主動向PPP項目公司提出交費進入“加盟空間”。

4.2全程的監督評價

PPP模式引入公共圖書館是民營企業進入公共設施建設和公共服務領域的一種方式。因公共領域的特殊性，公共圖書館和民營企業的合作過程與以往不同：既要保證民營企業“有利可圖”，又要防止其過度追逐利潤，違背圖書館的公益性和公眾性，所以要建立起圖書館、公眾及第三方共同參與的綜合評審機制和考核淘汰機制。公共圖書館首先要健全對項目公司的績效考核制度，同時引入獨立的第三方考核機制，對外延空間、業務管理、進程監控、資金預算、設施評估、服務評估等進行考核，并建立長效跟蹤機制。文化主管部門要定期把PPP項目公司績效評價結果向社會公布，并作為后期提供報酬預算或更換合作對象的重要參考依據。另外，公眾是項目的直接受益者，他們的評估意見是評價指標體系的重要組成部分。公眾的意見和評價貫徹合作整個過程，包括前期擴建或改建意見、設施滿意評價、服務質量比較等。民眾的滿意度直接決定了整個PPP項目的成敗。

4.3完善的合同管理

公共圖書館引入PPP模式，利益相關者包括公共圖書館、民營企業、政府、銀行、供應商、空間經營者等。它們之間的相互關系存在于整個合作過程之中。各方要尊重彼此的利益或目標，找準自己的定位，通過制定周密、全面的合同對目前的法律規定和規章制度的漏洞進行彌補[6]。公共圖書館與民營企業合資成立PPP項目公司簽署協議時，必須明確雙方配資比例，詳細羅列出項目公司的特許經營范圍和期限，寫明考核淘汰標準。PPP項目公司在運營期間必須以獨立法人身份與相關的銀行、供應商等簽署正規合同。特別是與加盟的文化空間經營者合作時，必須嚴格按照市場模式簽署協議。另外，政府部門也應加緊出臺社會力量購買公共文化服務的特許經營協議細則文本，從購買程序、服務提供范圍、評估淘汰機制等各方面提出具體的指導意見，確保合作效益，實現多方共贏。

4.4清晰的產權劃分

我國的經濟體制是以公有制為基礎，在傳統的基礎設施建設和運營管理中，政府是唯一的投資者。公共圖書館PPP項目主體是公共部門和民營企業的聯合體，項目自身具有私有制和公有制的雙重屬性[7]。公共圖書館引入PPP項目時，必須在簽署協議中明確所有權屬于政府，而使用權、收益權、運營權等可以在建設和運營的不同階段特許民營企業所有。

5 結 語

PPP模式具有鮮明的管理和融資特點，它在圖書館界的推廣既是機遇也是挑戰。特別是公益性的公共圖書館引入PPP模式，既減輕了政府財政負擔，擴展了資金來源，又給圖書館帶來先進的經營理念，提高管理效率和服務水平。當然，PPP模式在我國的推行還有許多問題，但是作為優秀的融資和管理模式，隨著理論的完善和實踐的檢驗，其必將在公共圖書館大放異彩。

參考文獻 :

[1]柯永建, 王守清.中國PPP項目政治風險的變化[C]//第六屆全國土木工程研究生學術論壇論文集.北京:清華大學出版社, 2008:279.

[2]國務院辦公廳.關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見[EB/OL].[2015-10-05].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/11/content_9723.htm.

[3]楊 松, 孟 蘭.北京西城區:打造城市公共閱讀空間的創新實踐[J].國家圖書館學刊, 2015(4):3-8.

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Application of PPP Mode in the Public Library

[Abstract]Through the PPP mode to guide social resources into the public infrastructure construction and service has become a national strategy, so public libraries introducing PPP model is feasible.At present, many issues exist in the PPP mode of operation in public libraries, such as, bodies of purchase and undertake are vague, excessive interference in the competent department for culture or libraries, ignoring the public participation, service outlets without a unified management system.Hence, its mode of construction should clear responsibilities of tripartite main bodies, the structure and processes of PPP mode, the scope of the project operation .Public library should pay attention to protecting the interests of private enterprises, supervising and evaluating the whole process, perfecting contract management and clearing property rights division in the process of introducing the PPP mode.

[Key words]PPP mode; Public library; Private enterprise

[中圖分類號]G251

[文獻標識碼]A

[作者簡介]

楊豐全 男，1981年生，碩士，現工作于中共山東省委黨校圖書館，館員，研究方向為現代圖書館管理，已發表論文10余篇。

[收稿日期：2015-10-10]