遼寧農村土地流轉面臨的問題及對策研究

吳曉明　劉樂　李飛

[摘要]近年來，農村土地流轉問題引起社會的高度關注，農村土地流轉不僅關乎百姓的切身利益，而且與城鎮化建設、社會公平等息息相關，然而農村土地流轉卻出現諸多問題亟待解決。文章對農村土地流轉的概念進行解析，分析遼寧農村土地流轉中的問題，并提出解決問題的對策，希望對理論及實踐有所裨益。

[關鍵詞]農村土地流轉；法律制度；保障體系

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625270

農村土地流轉問題已經是一個理論界關注已久的議題，但是至今熱度不減，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對農村土地流轉做出了較為詳細的規定，而且此后幾年的中央一號文件也都包含農村土地流轉問題。這項決定的頒布加大了全國農村土地的流轉規模，然而農村土地流轉中卻暴露出諸多的問題，引發人們對農村土地流轉的思考，究竟暴露出哪些問題，我們將如何解決？本文將對這些問題進行討論。截至2015年年底，全國農村土地平均流轉率為196%，遼寧省農村土地流轉率僅為11%，低于全國平均流轉率86個百分點，更是遠低于東部沿海經濟發達地區35%～60%的流轉率。2009年，遼寧省土地承包經營權流轉服務機構才有40家，到2010年年底發展為150家，土地承包經營權流轉市場狹小，運轉率較低，發展較為緩慢。據有關部門統計，截至2013年年底，遼寧省實現農村承包耕地流轉面積為8117萬畝，占全省家庭承包耕地總面積的16%。同年，全國流轉土地面積達到34億畝，流轉比例達到26%。相比之下，遼寧省農村土地流轉規模遠低于全國平均水平。

1農村土地流轉概念解析

根據《農村土地承包法》第三十二條、三十三條、三十四條規定，可以得出“農村土地流轉的概念，即是指在土地承包經營權有效存在且不改變土地所有權性質和土地農業用途的前提下，經平等協商，享有土地承包經營權的集體經濟組織的農戶依法自愿將土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉給受讓方并獲得收益的行為。

2我國農村土地流轉的現狀

我國農村土地流轉至20世紀80年代興起，直至今日已經有20來年的發展，然而一波三折，農村土地流轉實現了從“禁止流轉”到“放開流轉”再到“支持流轉”的制度變化，土地流轉取得重大進步。土地流轉主要表現為如下特征。

21農村土地流轉速度加快

據統計，截至2013年年底，全國承包耕地流轉面積達到34億畝，是2008年的31倍，耕地流轉比例達到26%，比2008年提高171個百分點?？梢娢覈r村土地流轉飛速發展。

22農村土地流轉規模穩步增長

目前，我國農村土地流轉規模呈逐年增長趨勢，規模經營也呈上升態勢。據統計，目前我國農村土地流轉比例占全國耕地面積的26%，耕地流轉的主要去向仍為農戶，經營面積規模在50畝以上的專業大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬個。

23農村土地流轉分布不均

從2013年年底全國家庭承包耕地流轉的總面積分省來看，各地區分布很不均。據統計，耕地流轉面積占耕地承包面積比重較大的前10個?。ㄊ校┓謩e是：上海60%、北京48%、江蘇43%、浙江423%、重慶402%、黑龍江32%、廣東278%、湖南24%、河南23%、福建212%。

24農村土地流轉形式靈活

全國土地流轉主體得以不斷豐富，流轉形式日趨多元化，由傳統的出租、轉包、互換為主的形式逐步轉變為出租、互換和入股經營等多種形式共存。

3我國農村土地流轉面臨的主要問題

31農村土地流轉的法律法規不健全

311流轉概念的界定過于寬泛

從流轉的概念可以看出，只要土地使用者換了個人，而不管使用時間多久，用途如何，效益如何，都稱為土地流轉，這使得土地流轉變得容易。而且由于當今農村土地流轉的形式多數較為簡單且是無償轉讓，因此，增加流轉次數不僅十分簡單，而且無須付出多少成本。

312農村土地流轉立法不完善

目前我國農村土地流轉法律制度還很不完善，主要體現在：一是缺少專門統一的農村土地流轉法律制度。目前，涉及農村土地流轉的法律制度主要有《農村土地承包法》《物權法》《土地管理法》和相關法規、規章等，還包括黨的代表大會報告、中央一號文件等政策性文件，但缺少統一的《農村土地流轉法》。二是目前的法律制度側重于對耕地（農用地）流轉的規定，內容較少涉及宅基地、建設用地等其他農村土地，法律制度設計缺乏系統性和整體性。

313農村土地產權不清晰

產權清晰是土地流轉市場機制正常運作的前提。但是，由于缺少有效的登記確權機構，農村土地權責關系不明晰，我國《土地管理法》規定了三種產權主體，包括村集體、集體經濟組織和鄉鎮集體，對集體沒有明確的區分定義，也沒有明確的歸屬主體，使得土地承包經營權多頭所有，但農村集體經濟組織中，處于實權地位的是村主任和村支書，處于弱勢地位的農民而處于無權狀態，無法真正擁有主體地位。

32農村社會保障體系不完善

大規模推進農村土地流轉，必然造成一部分農民失去土地。他們中的一部分通過進城務工實現再就業，另一部分由于種種原因將面臨失業。倘若沒有完善的社會保障體系，這些失業的農民就會成為無業、無地、無保障的“三無”農民。改革開放以來，伴隨著我國經濟社會的快速持續發展和城鎮化建設的推進，我國農村已建立了新型農村社會養老保險和新型農村合作醫療。但總體而言，我國農村地區社會保障體系還很不完善，保障水平還很低。在這種情形下，農民當然不愿意放棄土地，土地仍被農民視為最可靠的安全保障。

33農村土地流轉的監管和糾紛解決機構不完善

《農村土地承包法》第五十一條規定：“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！蹦壳拔覈糠洲r村雖然已經初步建立了相關仲裁機構，但是，機構的工作人員和運行經費無法落實到位，仲裁機構的工作沒有全面展開，更糟糕的是，仲裁機構在我國大部分的農村都沒有建立起來，也沒有在農民出現土地糾紛后發揮應有的仲裁調解作用。

4我國農村土地流轉問題的對策

41完善農村土地流轉的法律制度

通過立法對農村土地流轉的概念進行界定，對流轉的人次進行明確的限定。完善土地流轉相關法律法規，制定專門調整土地流轉的法律，形成完善的土地流轉法律體系。完善農村土地產權管理制度，充分尊重農民的土地權利，發揮農民在土地流轉中的主體作用，做好農村土地確權、登記、頒證工作，以法律形式來明確農村土地的產權主體，賦予農民享有農村土地的各項經濟所有權，如占有支配權、經營使用權、收益占有權、合理處分權、產權繼承權等。

42完善農村土地流轉保障體系

要統籌城鄉發展，以農業產業化來帶動農業經濟增長，完善農村土地流轉的保障體系，把農民從土地上解放出來，把土地從對農民的社會保障功能中解放出來，促進農民的土地保障轉向社會保障。建立多層次、全面的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉差距，完善農村最低生活保障和農村合作醫療制度，逐步建立與完善農村養老保險體系，適當提高參保人員繳費水平，拓寬農村社會保障的籌資渠道，解決被征地農民的養老問題，消除“種田無地，就業無崗，低保無份”現象。

43建立健全農地流轉中介服務機構的職能

為農村土地流轉提供信息發布的平臺，能夠及時發布土地流轉的最新消息，同時能夠對土地進行價格評估、規范流轉程序，協助雙方簽訂規范的流轉合同并對合同進行公證。能夠做到調解土地糾紛，對流轉土地進行登記備案等服務和引導土地流轉順利進行的后勤工作。政府在監管的同時，也需要對中介服務機構進行財政投入，并對工作人員進行定期的業務培訓，以確保中介機構能順利運行，逐步完善農村土地流轉的中介服務職能。

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