開創(chuàng)節(jié)約集約用地新思路

董娉

[摘要]城市土地開發(fā)、利用和管理的挑戰(zhàn)與機遇并存，必須正確把握科學(xué)發(fā)展與資源配置的密切聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)律，立足保障科學(xué)發(fā)展，增強土地資源危機意識，樹立全民節(jié)地觀念，統(tǒng)籌土地資源開發(fā)、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持續(xù)利用。

[關(guān)鍵詞]節(jié)約集約用地；新思路；威海市文登區(qū)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625216

威海市文登區(qū)位于山東半島東部，總面積1779平方千米，全區(qū)耕地面積62138公頃，人均不足008公頃，耕地后備資源相對貧乏。借助地處沿海的優(yōu)越地理位置，文登區(qū)著力在保護資源的前提下加快經(jīng)濟發(fā)展，在加快發(fā)展的過程中保護資源，初步形成了“節(jié)約土地、集約建設(shè)、持續(xù)發(fā)展”的土地利用模式，增強了土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力，走出了一條依法節(jié)約集約用地，合理配置有限土地資源的新路子。本文以威海市文登區(qū)為例，提出節(jié)約集約利用土地的新思路及對策建議。

1文登區(qū)土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀

11強化規(guī)劃調(diào)控體系，宏觀掌控節(jié)約集約用地

通過建立以土地利用總體規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系，切實提高規(guī)劃計劃調(diào)控體系對節(jié)約集約用地的基礎(chǔ)保障作用。一是科學(xué)編制規(guī)劃。規(guī)劃的編制以保護耕地為前提，合理安排和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)布局，實現(xiàn)規(guī)劃對用地需求的引導(dǎo)和制約。二是嚴把用地預(yù)審關(guān)。對于建設(shè)項目其基本的情況、選址所占用土地情況以及所適用的建設(shè)用地的指標(biāo)情況、補充耕地的方案、征地安置補償費等的安排情況等都要進行預(yù)審，未能通過的發(fā)改部分不予立項。

12強化法規(guī)體系建設(shè)，建立節(jié)約集約用地利益機制

發(fā)揮市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用，全面提高土地資源的配置和利用效率，著力營造公開、公正、透明、開放的制度環(huán)境。創(chuàng)新土地管理制度，推行新增建設(shè)用地剝離耕作層土壤用于開墾耕地、土地動態(tài)巡查等辦法，分別從宅基地、臨時用地監(jiān)管、剝離耕作層土壤用于土地復(fù)墾、用地批后監(jiān)管等方面做出詳細規(guī)定，實現(xiàn)了土地利用“事前、事中、事后”全方位跟蹤服務(wù)與長效管理，確保土地節(jié)約利用。

13強化內(nèi)涵挖潛，積極創(chuàng)新節(jié)約集約用地模式

通過積極的宣傳引導(dǎo)和規(guī)劃調(diào)控，文登區(qū)初步形成了三種節(jié)約集約用地模式。

131城市建設(shè)節(jié)約集約用地模式

一是以容積率的提升促進土地集約利用。城區(qū)招拍掛土地容積率大于或等于20的宗地數(shù)占總宗數(shù)的比例由62%提高到383%；二是以企業(yè)的“退二進三”促進土地集約利用。對長期占據(jù)城區(qū)中心地帶的低效企業(yè)，將其依法收回，規(guī)劃調(diào)整為商業(yè)和住宅，將生產(chǎn)企業(yè)遷建到工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)了資本與資源的相互置換，激活了土地使用效能。

132農(nóng)村居住用地模式

嚴格控制農(nóng)村建設(shè)用地總量，集中規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)多層住宅小區(qū)，節(jié)約出來的土地獲得的收益返還村集體，主要用于農(nóng)民社保和小區(qū)配套以及發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，挖掘村莊建設(shè)用地潛力。如城區(qū)西樓社區(qū)與位于城郊的金嶺屯實施強居與弱村聯(lián)合，成立西樓金嶺山莊，由西樓社區(qū)對村莊進行整體拆遷，集中建設(shè)農(nóng)村居住區(qū)，結(jié)余建設(shè)用地用于發(fā)展商貿(mào)、餐飲、旅游產(chǎn)業(yè)。

133開發(fā)園區(qū)節(jié)約集約用地模式

堅持政策向園區(qū)傾斜、資源向園區(qū)匯集，加快經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和南海新區(qū)建設(shè)，所有工業(yè)項目全部向園區(qū)集中，使之成為招商引資的載體。對所有進區(qū)項目，做到統(tǒng)一規(guī)劃，以大項目集中建設(shè)促進園區(qū)集聚發(fā)展，項目所產(chǎn)生的稅收歸招商鎮(zhèn)所有，減輕了項目占用耕地的壓力。同時在山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)這一國家戰(zhàn)略整體推進過程中，立足區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，在土地資源上實現(xiàn)集約利用。

2節(jié)約集約利用土地的對策

21從合理編制規(guī)劃入手，健全促進節(jié)約集約用地的審批機制堅持開源與節(jié)流并舉，合理編制土地規(guī)劃。圍繞新農(nóng)村建設(shè)和推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，改變傳統(tǒng)土地利用模式，從以新增建設(shè)用地審批為主向以存量建設(shè)用地的二次開發(fā)利用、提高城市土地節(jié)約集約利用水平為主轉(zhuǎn)變。在國家和省、市規(guī)定的各項促進節(jié)約集約用地措施的基礎(chǔ)上，進一步細化各項控制指標(biāo)和管理措施。嚴把土地利用關(guān)，對不符合條件和用地控制指標(biāo)要求的建設(shè)項目，堅決不予批準(zhǔn)建設(shè)。

22從源頭把關(guān)，嚴格項目的引進審批

針對新增建設(shè)用地，一是嚴格執(zhí)行《山東省建設(shè)用地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)》，多渠道引進工業(yè)項目。工業(yè)項目土地投資強度、建筑容積率等不得低于國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和項目擬選址區(qū)域規(guī)劃控制性指標(biāo)，嚴格控制小項目供地。二是入?yún)^(qū)項目必須符合國家和省產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)遵循總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)集中布局原則，綜合確定建設(shè)項目供地數(shù)量，嚴把項目進區(qū)關(guān)。

23從空間入手，加大土地利用的集約程度

城鄉(xiāng)用地的空間整合，應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)的空間、經(jīng)濟的空間以及社會的空間的整合。城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃不應(yīng)當(dāng)只是用地的空間規(guī)劃，而應(yīng)該包括土地和生態(tài)規(guī)劃、經(jīng)濟和社會的結(jié)合和統(tǒng)一。規(guī)劃、國土以及環(huán)保等多個部門應(yīng)當(dāng)互相配合，同時建立橫向的聯(lián)合機制，相互制約從而避免產(chǎn)生各自為政的現(xiàn)象。要想實現(xiàn)真正的土地利用的節(jié)約集約，還應(yīng)當(dāng)從用地的縱向來考慮，尤其是土地利用空間布局。

24從產(chǎn)出入手，堅持土地開發(fā)強度掛鉤產(chǎn)出率

土地是不可再生資源，如果土地的開發(fā)利用不能得到有效控制，沒有定量的標(biāo)準(zhǔn)，那就不光是資源浪費，而是資源毀滅。土地要實現(xiàn)綜合利用，必須把研究開發(fā)強度和產(chǎn)出率同時抓好，努力使低開發(fā)實現(xiàn)高的產(chǎn)出。考察土地的利用是否節(jié)約、集約利用，產(chǎn)出率是基本的要求，要堅持以產(chǎn)出率作為基礎(chǔ)，鼓勵支持高產(chǎn)出的用地項目，來滿足高速發(fā)展的經(jīng)濟建設(shè)用地需求。

3節(jié)約集約利用土地的建議

31科學(xué)編制規(guī)劃，嚴格規(guī)范審批制度

堅持當(dāng)前長遠相結(jié)合的原則，科學(xué)地編制開發(fā)區(qū)規(guī)劃，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及各產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，確定產(chǎn)業(yè)的空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略，制定合理的用地標(biāo)準(zhǔn)。立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能定位，綜合考慮增量供給結(jié)構(gòu)和存量功能調(diào)整，控制好供地節(jié)奏。同時堅持用地會審制度，對沒有按國家相關(guān)規(guī)定進行建設(shè)用地預(yù)審的項目，一律不受理申請。

32完善土地有償使用制度，根據(jù)集約水平調(diào)控供地政策

嚴格執(zhí)行國家實行的工業(yè)用地最低出讓價和閑置土地處置政策，探索建立反映資源稀缺程度的價格形成機制和土地供應(yīng)制度。發(fā)揮市場機制中地價杠桿對資源配置的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，促使用地單位從經(jīng)濟效果出發(fā)提高土地集約利用水平，抑制不合理的用地需求；將不用或低效利用的土地通過市場機制有償?shù)剞D(zhuǎn)讓出去，挖掘土地利用的潛力。

33消化閑置土地，整治農(nóng)村居民點

要依照以用為先的原則，積極利用閑置土地。一是尋求多種途徑，盤活存量用地，加大土地置換工作力度，從嚴控制審批新增建設(shè)用地；二是加大對舊廠房改造力度，建立企業(yè)用地退出機制，通過經(jīng)濟行政等手段處置閑置土地，把閑置、半閑置和低效利用的土地向優(yōu)質(zhì)項目轉(zhuǎn)移配置；三是積極推進農(nóng)村建設(shè)用地整治，加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地的力度，逐步消滅“空心村”。

34建立土地動態(tài)監(jiān)控機制，建立健全節(jié)約集約用地的監(jiān)管機制建立項目用地開發(fā)利用全過程的跟蹤檢查制度、新開工建設(shè)項目“掛牌施工”制度和項目竣工復(fù)核驗收制度，強化對新開工項目的事中、事后監(jiān)督檢查，杜絕浪費土地現(xiàn)象發(fā)生。加大國土與財稅部門聯(lián)合辦公力度，通過征收土地使用稅、閑置費等手段，增加用地單位土地使用成本，促進節(jié)約集約用地。建立健全建設(shè)用地集約利用評價考核指標(biāo)體系，開展集約用地評價考核工作，作為土地利用的重要依據(jù)。

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