開創節約集約用地新思路

董娉

[摘要]城市土地開發、利用和管理的挑戰與機遇并存，必須正確把握科學發展與資源配置的密切聯系和內在規律，立足保障科學發展，增強土地資源危機意識，樹立全民節地觀念，統籌土地資源開發、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持續利用。

[關鍵詞]節約集約用地；新思路；威海市文登區

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625216

威海市文登區位于山東半島東部，總面積1779平方千米，全區耕地面積62138公頃，人均不足008公頃，耕地后備資源相對貧乏。借助地處沿海的優越地理位置，文登區著力在保護資源的前提下加快經濟發展，在加快發展的過程中保護資源，初步形成了“節約土地、集約建設、持續發展”的土地利用模式，增強了土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力，走出了一條依法節約集約用地，合理配置有限土地資源的新路子。本文以威海市文登區為例，提出節約集約利用土地的新思路及對策建議。

1文登區土地節約集約利用現狀

11強化規劃調控體系，宏觀掌控節約集約用地

通過建立以土地利用總體規劃為核心的規劃體系，切實提高規劃計劃調控體系對節約集約用地的基礎保障作用。一是科學編制規劃。規劃的編制以保護耕地為前提，合理安排和調整土地利用結構布局，實現規劃對用地需求的引導和制約。二是嚴把用地預審關。對于建設項目其基本的情況、選址所占用土地情況以及所適用的建設用地的指標情況、補充耕地的方案、征地安置補償費等的安排情況等都要進行預審，未能通過的發改部分不予立項。

12強化法規體系建設，建立節約集約用地利益機制

發揮市場機制配置資源的基礎性作用，全面提高土地資源的配置和利用效率，著力營造公開、公正、透明、開放的制度環境。創新土地管理制度，推行新增建設用地剝離耕作層土壤用于開墾耕地、土地動態巡查等辦法，分別從宅基地、臨時用地監管、剝離耕作層土壤用于土地復墾、用地批后監管等方面做出詳細規定，實現了土地利用“事前、事中、事后”全方位跟蹤服務與長效管理，確保土地節約利用。

13強化內涵挖潛，積極創新節約集約用地模式

通過積極的宣傳引導和規劃調控，文登區初步形成了三種節約集約用地模式。

131城市建設節約集約用地模式

一是以容積率的提升促進土地集約利用。城區招拍掛土地容積率大于或等于20的宗地數占總宗數的比例由62%提高到383%；二是以企業的“退二進三”促進土地集約利用。對長期占據城區中心地帶的低效企業，將其依法收回，規劃調整為商業和住宅，將生產企業遷建到工業園區，實現了資本與資源的相互置換，激活了土地使用效能。

132農村居住用地模式

嚴格控制農村建設用地總量，集中規劃、設計和建設多層住宅小區，節約出來的土地獲得的收益返還村集體，主要用于農民社保和小區配套以及發展壯大村集體經濟，挖掘村莊建設用地潛力。如城區西樓社區與位于城郊的金嶺屯實施強居與弱村聯合，成立西樓金嶺山莊，由西樓社區對村莊進行整體拆遷，集中建設農村居住區，結余建設用地用于發展商貿、餐飲、旅游產業。

133開發園區節約集約用地模式

堅持政策向園區傾斜、資源向園區匯集，加快經濟開發區和南海新區建設，所有工業項目全部向園區集中，使之成為招商引資的載體。對所有進區項目，做到統一規劃，以大項目集中建設促進園區集聚發展，項目所產生的稅收歸招商鎮所有，減輕了項目占用耕地的壓力。同時在山東半島藍色經濟區這一國家戰略整體推進過程中，立足區位優勢和資源優勢，在土地資源上實現集約利用。

2節約集約利用土地的對策

21從合理編制規劃入手，健全促進節約集約用地的審批機制堅持開源與節流并舉，合理編制土地規劃。圍繞新農村建設和推進城鎮化發展，改變傳統土地利用模式，從以新增建設用地審批為主向以存量建設用地的二次開發利用、提高城市土地節約集約利用水平為主轉變。在國家和省、市規定的各項促進節約集約用地措施的基礎上，進一步細化各項控制指標和管理措施。嚴把土地利用關，對不符合條件和用地控制指標要求的建設項目，堅決不予批準建設。

22從源頭把關，嚴格項目的引進審批

針對新增建設用地，一是嚴格執行《山東省建設用地集約利用控制標準》，多渠道引進工業項目。工業項目土地投資強度、建筑容積率等不得低于國家規定的標準和項目擬選址區域規劃控制性指標，嚴格控制小項目供地。二是入區項目必須符合國家和省產業政策，應遵循總體規劃、控制性詳細規劃和產業集中布局原則，綜合確定建設項目供地數量，嚴把項目進區關。

23從空間入手，加大土地利用的集約程度

城鄉用地的空間整合，應當包括生態的空間、經濟的空間以及社會的空間的整合。城鄉空間的規劃不應當只是用地的空間規劃，而應該包括土地和生態規劃、經濟和社會的結合和統一。規劃、國土以及環保等多個部門應當互相配合，同時建立橫向的聯合機制，相互制約從而避免產生各自為政的現象。要想實現真正的土地利用的節約集約，還應當從用地的縱向來考慮，尤其是土地利用空間布局。

24從產出入手，堅持土地開發強度掛鉤產出率

土地是不可再生資源，如果土地的開發利用不能得到有效控制，沒有定量的標準，那就不光是資源浪費，而是資源毀滅。土地要實現綜合利用，必須把研究開發強度和產出率同時抓好，努力使低開發實現高的產出。考察土地的利用是否節約、集約利用，產出率是基本的要求，要堅持以產出率作為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，來滿足高速發展的經濟建設用地需求。

3節約集約利用土地的建議

31科學編制規劃，嚴格規范審批制度

堅持當前長遠相結合的原則，科學地編制開發區規劃，確定主導產業及各產業用地規模，確定產業的空間布局和發展戰略，制定合理的用地標準。立足產業發展功能定位，綜合考慮增量供給結構和存量功能調整，控制好供地節奏。同時堅持用地會審制度，對沒有按國家相關規定進行建設用地預審的項目，一律不受理申請。

32完善土地有償使用制度，根據集約水平調控供地政策

嚴格執行國家實行的工業用地最低出讓價和閑置土地處置政策，探索建立反映資源稀缺程度的價格形成機制和土地供應制度。發揮市場機制中地價杠桿對資源配置的自發調節作用，促使用地單位從經濟效果出發提高土地集約利用水平，抑制不合理的用地需求；將不用或低效利用的土地通過市場機制有償地轉讓出去，挖掘土地利用的潛力。

33消化閑置土地，整治農村居民點

要依照以用為先的原則，積極利用閑置土地。一是尋求多種途徑，盤活存量用地，加大土地置換工作力度，從嚴控制審批新增建設用地；二是加大對舊廠房改造力度，建立企業用地退出機制，通過經濟行政等手段處置閑置土地，把閑置、半閑置和低效利用的土地向優質項目轉移配置；三是積極推進農村建設用地整治，加大盤活農村存量建設用地的力度，逐步消滅“空心村”。

34建立土地動態監控機制，建立健全節約集約用地的監管機制建立項目用地開發利用全過程的跟蹤檢查制度、新開工建設項目“掛牌施工”制度和項目竣工復核驗收制度，強化對新開工項目的事中、事后監督檢查，杜絕浪費土地現象發生。加大國土與財稅部門聯合辦公力度，通過征收土地使用稅、閑置費等手段，增加用地單位土地使用成本，促進節約集約用地。建立健全建設用地集約利用評價考核指標體系，開展集約用地評價考核工作，作為土地利用的重要依據。

參考文獻：

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[2]林堅，陳祈暉土地應該怎么用——城市土地集約利用的內涵與指標評價[J].中國土地，2004（5）

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