歐盟周邊政策新調整：利益優先取代價值導向

金玲

自2011年西亞北非動蕩以來，歐盟加大了對周邊國家“民主轉型”的支持力度。然而，隨著動蕩的持續加劇，歐盟自身越來越不“安全”，尤其是恐怖主義的侵襲讓整個歐洲神經緊繃。在這種情況下，歐盟開始調整其周邊政策，淡化意識形態，秉持“利益交換”原則，與周邊國家發展更加務實的伙伴關系。

面對周邊安全形勢的迅速惡化，歐盟正大力調整周邊政策。新政策放棄了曾經的價值導向、方法單一、聚焦治理轉型的周邊政策框架，轉而推動利益導向、靈活區別以及優先穩定的周邊政策，從主動輸出民主價值觀向被動防御和止損轉變。歐盟周邊政策的新調整旨在實現其與周邊國家之間關系的“正常化”。

周邊動蕩迫使歐盟周邊政策

面臨深刻調整

2004年歐盟首次出臺針對16國的周邊政策戰略文件，意在營造繁榮和穩定的周邊環境。建立在歐盟成功擴大的經驗基礎上，歐盟內部一個廣泛的認識是歐盟將成為未來世界秩序的模范， 盡管不能提供成員國資格，歐盟通過支持和引導，其巨大的吸引力也能引導和加強周邊鄰國的歐洲化進程，走上自由民主和市場經濟的轉型之路。但實施12年以來，其周邊正演變為“動蕩之弧”，同時其自身面臨傳統安全關切和非傳統安全威脅。“歐盟周邊政策的16個目標國家所面臨的情形比2003年周邊政策出臺時更加糟糕，周邊政策已經失敗?！盵1]歐盟高級代表莫蓋里尼針對當前的歐洲安全形勢表示：“環視全球，沒有任何一個地區比歐洲更易于陷入沖突?！?/p>

一、烏克蘭危機引發歐盟對傳統安全關切的回歸

2013年11月，時任烏克蘭總統亞努科維奇在維爾紐斯歐盟東部伙伴關系峰會上決定暫停簽署與歐盟的聯系協定，引發解放廣場大規模示威，導致烏克蘭危機升級為內戰，并造成俄羅斯與西方的沖突。目前，烏克蘭東部地區的沖突雖趨于凍結，但歐俄緊張關系沒有根本緩解。目前，歐盟和美國仍維持對俄羅斯的制裁，北約也顯著增強了在東歐國家的軍事部署，加強對波羅的海國家空中巡邏，增強對俄羅斯的威懾力度。作為反制，俄羅斯也采取了針對性的制裁措施，包括限制歐盟和美國農產品的進口，并加大在歐盟周邊地區的軍事偵察和演習力度。歐盟認為俄羅斯“吞并”克里米亞的行為是“用武力和威脅改變主權國家邊界，違反了保障歐洲40年和平與統一的赫爾辛基進程，嚴重違反國際法規則”，俄羅斯認為冷戰結束以后歐洲安全機制沒有調整，仍以遏制俄羅斯為目的，烏克蘭危機是西方越過俄羅斯利益紅線的結果。烏克蘭危機揭示了歐俄之間面臨難以彌合的認知差距和現實的“安全困境”。

二、西亞北非之亂加劇歐盟非傳統安全威脅

西亞北非地區一直是歐盟的后院，早在1994年歐盟艾森峰會上通過的歐盟委員會規劃便指出地中海地區的和平、穩定和繁榮是歐洲最優先考慮的問題之一。由于地緣上的接近，該地區的任何動蕩與沖突都直接威脅到歐盟的安全。西亞北非亂局之后，歐盟對形勢做出了錯誤的判斷，完全改變過去的地區政策，積極主動甚至不惜動用武力來支持所謂的“民主進程”。外力干預，加上中東、北非地區自身存在的敘以、敘黎之間的邊界沖突和錯綜復雜的族群、種群和分離主義力量，西亞北非自“阿拉伯之春”以來，原有的“政治生態”完全被打破，各種恐怖主義、極端力量，尤其是“伊斯蘭國”的崛起，西亞北非完全陷入亂局，直接沖擊歐盟的南部周邊。

三、歐盟面臨的恐怖主義威脅急劇上升

以伊斯蘭極端主義和對外輸出恐怖主義為基礎的“伊斯蘭國”，是對歐洲安全的直接威脅。當前，歐盟面臨最主要的安全威脅來自在敘利亞和伊拉克境內參加“圣戰”的恐怖分子的回流。目前，從敘利亞和伊拉克戰場回到歐洲的圣戰人數高達5000人，“恐怖主義威脅給歐洲帶來的安全風險堪比冷戰。”2015年歐洲遭受到的恐襲次數和規模都明顯上升，哥本哈根遭襲、巴黎亦多次成為恐怖襲擊目標。2015年11月13日，巴黎更是發生了歐洲版“9·11”，伊斯蘭極端主義分子針對劇院、體育場以及餐廳同時發動恐襲，造成130人在襲擊中喪生。此后，歐洲陷入一片恐慌，多國將國內面臨的恐怖主義威脅級別提高，比利時首都布魯塞爾曾一度將國內遭受恐襲的威脅提升至最高級別，大規模關閉公共場所。歐盟當前面臨的恐怖主義威脅具有任意性、內生性、分散性、跨國性以及網絡化特征，大大增加了預防難度。

四、歐盟面臨嚴重的非法移民和難民危機

西亞北非之亂不僅給歐洲帶來安全威脅，也引發了中東地區的人道主義災難，增加了歐盟南部周邊應對非法移民和難民的壓力。統計數據顯示，2015年，經地中海進入歐洲的非法移民和難民總數高達150萬，不僅對歐洲內部安全構成沖擊，也撕裂了歐盟的團結，對歐洲一體化的根基《申根協定》直接構成威脅。

歐盟尋求利益導向的

新周邊政策

事實上，2011年西亞北非之亂發生后，歐盟針對變化的周邊形勢改變了其周邊政策，提出了“更多換更多”的原則，即“更多改革換更多援助”，加大對周邊國家“民主轉型”的支持力度。然而，西亞北非的持續動蕩迫使歐盟對其周邊政策進行根本反思。經過一年多的內部磋商，2015年11月，歐盟委員會出臺了新的周邊政策根本文件，確定了周邊政策調整的方向、重點和原則。歐盟周邊新政策的根本變化是放棄了以歐盟模式作為評判標準，采取衡量改革進程的“擴大政策”方法，尋求建立在共同利益基礎上，淡化意識形態，秉持“利益交換”原則，務實發展與所有周邊國家的正?；锇殛P系。

一、“穩定”取代“轉型”成為周邊政策的核心目標

2004年，歐盟在成功東擴后出臺周邊政策，試圖利用擴大政策的方法，在其周邊發揮“轉型力量”作用，與歐盟共享價值觀和規則趨同是核心目標，推動“歐盟模式”向東部和南部周邊擴展。為此，歐盟在其2004年出臺的周邊政策戰略文件中表示：“與周邊國家的特殊關系建立在共同價值觀基礎上，主要是在法治、良政以及尊重人權領域?！盵2]周邊政策實施十余年，缺陷暴露無遺，歐盟不但未能成功輸出模式，自身周邊卻完全陷入“動蕩”。傳統安全與非傳統安全威脅加劇，尤其是嚴峻的恐怖主義威脅和難民危機，迫使歐盟在“穩定”和“轉型”間，優先考慮前者。歐盟新周邊政策溝通文件明確指出：“周邊政策需要考慮最緊迫的需要，未來3—5年，周邊絕大部分地區最緊急的挑戰是‘穩定”，因此，“突出安全合作，包括沖突預防、邊境管理、反恐以及反極端化等領域的合作，是新周邊政策的重要調整?！盵3]在新的政策框架下，歐盟將不再依照歐盟的標準對周邊國家的改革進程進行評估。歐盟將采取新的評估形式，對具體的合作領域進行成果評估。

二、理性認識周邊的多樣性和自身作為“轉型力量”的局限性，推動區別和靈活的政策方法

“盡管區別原則在周邊政策出臺伊始就被確立為基本原則之一，但在政策實施過程中卻沒有得到有效體現，政策未能與伙伴國對歐盟的期待、需要、改革的現實等因素相聯系?！敝苓呎咴趯嵤┻^程中曾區別為東部和南部周邊政策，但反映的僅是歐盟成員國不同的政策優先，并非針對不同地區和國家的區別政策。此輪周邊政策評估中，歐盟清楚認識到并非所有周邊國家，都希望與歐盟深度融入，也看到“附加條件”在促進轉型中的局限性。歐盟周邊政策磋商文件表示：“一些周邊國家希望與歐盟密切一體化，另外一些國家則不被其吸引，因此使得周邊政策的基礎面臨問題?！睂Υ擞袑W者指出：“隨著周邊國家陷入動亂和不穩定，歐盟逐漸意識到歐盟模式是一個‘有爭議的模式”。

對此，歐洲周邊政策新的溝通文件指出：“周邊國家有不同的訴求，需要全面反映他們的不同訴求”，新的周邊政策將在“區別化”原則下，探索針對不同國家的合作方式。對于那些愿意繼續深化與歐盟關系的伙伴，歐盟在既有的政策框架下，尋求加強政治對話和擴大合作收益的機遇。對于那些不愿意在當前模式下加強合作的國家，歐盟則尋求替代的方式，加強貿易和投資聯系，實現互利。上述區別原則表明新政策在一定程度上放棄標準和規范的趨同，取而代之的是具體領域的互利合作。以東部周邊國家中的白俄羅斯、阿塞拜疆、亞美尼亞為例，歐盟將放棄與之簽署《聯系協定》的目標，而是尋求較低層次的合作框架協定。

三、引入“周邊的周邊”概念，新周邊政策更具開放性

盡管歐盟一直宣稱周邊政策是推動周邊國家“現代化”的工具，淡化其地緣政治工具的特征，但無論其轉型目標還是政策方法，都具有“排他性”特征。烏克蘭危機已清楚表明周邊政策，尤其是東部周邊地區政策的“地緣政治”屬性。面對亂局，歐盟表示難以獨自應對周邊地區的挑戰，其政策杠桿也具有局限性，與其他伙伴的相互聯系與依賴需要更廣泛的合作。因此，新周邊政策擴展“周邊”范圍，引入“周邊的周邊”概念，并強調加強國際合作，應對共同挑戰的必要性。歐盟曾對第三方在其周邊的存在保持警惕，但新周邊政策溝通文件明確表示，“基于相互聯系和彼此依賴，需要更廣泛的合作形式，第三方國家應參與歐盟周邊合作”。

新周邊政策的影響

新周邊政策雖然不會馬上生效，但作為歐盟即將出臺的全球戰略的重要組成部分，其確立的政策方向和原則，會直接影響其對外行為重點和方式，尤其涉及與俄羅斯以及廣泛非洲地區國家之間關系的發展。

一、有利于歐俄關系改善

與意識形態主導、“排他性”強的周邊政策相比，新周邊政策的利益取向、穩定優先以及區別化的政策都為歐俄關系的改善提供機遇。放棄將推動周邊國家轉型作為首要目標，可以緩解俄羅斯的政治疑慮；突出安全和穩定優先，可以增加與俄羅斯對話與合作的空間；加強在周邊地區的國際合作，為雙方在周邊地區的合作提供了現實可能。歐盟已在其安全環境評估中將“與俄羅斯重建歐洲安全架構”，列為重塑周邊安全的首要任務。法國總統奧朗德也表示周邊政策需要照顧俄羅斯的敏感度。德國在周邊政策磋商進程中，多次強調只有與俄羅斯一起，才能維護東部周邊的穩定，并表示致力于尋求機遇推動歐盟與歐亞經濟聯盟對接，避免東部周邊國家在俄羅斯和歐盟之間進行選擇。

二、加速歐非關系務實調整

2015年歐盟對外行動署在其對外戰略評估報告中，表示需要重新定義歐非關系。隨著歐盟“大周邊”概念的引進，非洲多數國家都將被納入其周邊的范疇，新政策中的諸多務實原則會同樣體現在歐盟對非政策中，加速歐非關系從價值驅動向利益導向的調整。當前，最明顯的表現是歐盟對非援助政策的變化。長期以來，歐盟利用援助附加政治條件，推動非洲國家的民主轉型。但當前，以援助換取非洲國家在穩定和移民問題上的合作成為優先。2015年歐非移民峰會上，歐盟同意設立18億歐元的信托基金，利用援助資金換取非洲在移民和難民問題上的合作?？梢姡磥須W非關系重新定位的重點是從發展援助為主導的關系向經貿、安全和移民問題的合作轉型。

三、擴大中歐在第三方合作的機遇

歐盟周邊地區是中國“一帶一路”倡議的重點地區。無論是歐俄緊張還是西亞北非之亂，都不利于“一帶一路”倡議的實施。歐盟尋求建立在共同利益基礎上的伙伴關系、引入“周邊的周邊”以及擴大國際合作的務實的新周邊政策，都在一定程度上拋棄了傳統上以價值主導且具有“排他性”的周邊政策，這與中國力推的多方合作共贏的外交理念更趨一致，為中歐在其周邊地區的合作提供新機遇。（責任編輯：蘇童）

[1] Ulrich Speck，” EU faces tough choices in the neighbourhood”，http：//carnegieeurope.eu/2015/05/18/eu-faces-tough-choices-in-neighbourhood/i8ot.

[2] European Commission， “Communication from the Commission： European Neighbourhood Policy Strategy Paper”， Brussels， 12， May，2004.

[3] European Commission， “Review of the European Neighbourhood policy”， Brussels， 18，11. 2015.