奧巴馬對拉美的政策調(diào)整：重塑美國在拉美的領(lǐng)導(dǎo)地位

賀雙榮

隨著拉美左翼國家經(jīng)濟困難，美國加速對拉美政策進行調(diào)整，意圖重塑美國在拉美的領(lǐng)導(dǎo)地位。但美拉關(guān)系沒有美國所說的那么樂觀，由于奧巴馬政府對拉美政策調(diào)整起步較晚，很多政策還未調(diào)整到位，美國又臨近大選，未知變數(shù)太多。美國對拉政策是否會延續(xù)，仍不確定，但奧巴馬政府對拉美政策的戰(zhàn)略性調(diào)整動向依然值得關(guān)注。

美國與古巴關(guān)系正常化被看作是奧巴馬對拉美政策最重要的外交遺產(chǎn)，但美國對拉美的其他政策調(diào)整更值得關(guān)注。雖然這些調(diào)整并未完全到位，但其戰(zhàn)略意圖日益清晰。奧巴馬希望利用美拉關(guān)系改善的歷史性機會，重塑美國在拉美的領(lǐng)導(dǎo)地位，但要實現(xiàn)其目標(biāo)仍面臨一些挑戰(zhàn)。

重塑美國在拉美的領(lǐng)導(dǎo)地位：

目標(biāo)、現(xiàn)實與歷史性機遇

奧巴馬上臺前，對于小布什政府時期美國在拉美影響力的下降，美國媒體、學(xué)術(shù)界紛紛發(fā)出“美國是否已失去拉美”的警告。所以，奧巴馬上臺時提出要重塑美國在美洲的領(lǐng)導(dǎo)地位。

然而，2009年奧巴馬上臺時面臨的現(xiàn)實是國力的衰落及一個與過去完全不同的拉美。經(jīng)過兩場反恐戰(zhàn)爭和國際金融危機，美國國力相對衰落。結(jié)束在伊拉克和阿富汗的戰(zhàn)爭以及“重返亞太”成為奧巴馬政府對外政策的優(yōu)先目標(biāo)。與此同時，拉美地區(qū)政治經(jīng)濟及對外關(guān)系格局則發(fā)生了深刻變化。經(jīng)濟上，持續(xù)多年的高速增長使拉美國家日益獨立自信；政治上，拉美左翼政府集體性崛起，團結(jié)合作趨勢不斷增加，美洲玻利瓦爾聯(lián)盟（ALBA）、南美國家聯(lián)盟（UNASUR）等一批地區(qū)性合作組織涌現(xiàn)；對外關(guān)系日益多元化，其中中國成為拉美重要的合作伙伴。因此，在奧巴馬政府第一任期及第二任期的前兩年，拉美不是美國的優(yōu)先目標(biāo)，除了關(guān)注移民、毒品等安全問題外，“華盛頓在拉美采取了防御性的或被動應(yīng)對的政策”。

近兩年，奧巴馬開始踐行他重塑美國在拉美領(lǐng)導(dǎo)地位的諾言，加速調(diào)整對拉美的政策。其原因有三：一是拉美在美國對外關(guān)系中的重要性不斷增加。除人文聯(lián)系、地緣政治及非法移民、毒品走私和有組織犯罪等非傳統(tǒng)安全外，拉美對美國經(jīng)濟的重要性日益增加。2000—2012年美國與拉美的貿(mào)易增長了133.8%，增速僅次于非洲，超過同期美國對外貿(mào)易98%的增速。在氣候變化、聯(lián)合國改革等全球治理等問題上拉美國家的地位和作用不斷加強，在加速變化和重組的國際體系中成為各種力量和集團爭取的對象。其中，巴西加入金磚國家機制和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等，被美國看作是對其主導(dǎo)的國際體系的極大威脅。二是奧巴馬政府希望抓住美拉關(guān)系改善的歷史性機遇，調(diào)整對拉美的政策。首先，奧巴馬認為，美國經(jīng)濟復(fù)蘇、中國經(jīng)濟減速將有可能使拉美國家重新審視與美國的關(guān)系。其次，由于大宗商品繁榮周期的結(jié)束，拉美左翼執(zhí)政的國家經(jīng)濟上都出現(xiàn)了較大的困難，美國認為拉美左翼執(zhí)政的高峰期已經(jīng)過去，甚至樂觀地看到，“到2017年奧巴馬離職時，在拉美的政治版圖中，阿根廷、巴西、墨西哥、哥倫比亞、秘魯和其他幾個國家將由促進投資和對美國友好的政府執(zhí)掌政權(quán)”。三是拉美國家政治及改革進程將為美國推進地區(qū)合作提供機會，如哥倫比亞和平談判的重大進展、墨西哥培尼亞·涅托政府推動的能源改革以及古巴模式更新等。曾任小布什政府國務(wù)院負責(zé)西半球事務(wù)助理國務(wù)卿的諾列加認為，“2016年美國有促進在美洲重要利益的機會，侵蝕已故的委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯失敗和消失的遺產(chǎn)、填補中國衰退后的需求空白”。

奧巴馬政府對拉美政策的調(diào)整

近兩年，奧巴馬政府加快了對拉美政策的調(diào)整，雖然調(diào)整并未完全到位，但戰(zhàn)略意圖日益清晰，美拉關(guān)系正在呈現(xiàn)一個新的格局。

一是與古巴實現(xiàn)關(guān)系正常化，美古關(guān)系取得歷史性突破。2014年12月17日，美國和古巴宣布開啟關(guān)系正常化進程。在隨后的一年多時間，美古關(guān)系改善的速度超出預(yù)期：兩國恢復(fù)外交關(guān)系、美國將古巴從支持恐怖主義的名單中刪除，2016年3月，奧巴馬對古巴進行了歷史性訪問。美國對古巴新冷戰(zhàn)政策的失敗是美國調(diào)整對古巴政策的根本原因。正如奧巴馬在訪問古巴時所說，“我們不能成為過去的囚徒”。但美國在此時加速美古關(guān)系正常化的步伐，可以一石三鳥。第一，奧巴馬總統(tǒng)要為自己留下外交遺產(chǎn)；第二，美國希望在古巴經(jīng)歷重要歷史變革的時刻，不能完全失去對古巴局勢變化的控制。古巴經(jīng)濟模式更新、新舊領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過渡、委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟援助減少可能使古巴政治經(jīng)濟和社會出現(xiàn)歷史性變化，不確定性增加。古巴的社會主義政權(quán)雖然不符合美國的利益，但實現(xiàn)古巴政權(quán)的平穩(wěn)過渡、保持經(jīng)濟及社會穩(wěn)定對美國同樣重要，目的是防止外部力量填補真空、古巴出現(xiàn)移民潮，從而避免古巴成為影響美國地緣政治及安全的黑天鵝。第三，美國希望通過美古關(guān)系正常化成為撬動美拉關(guān)系一張牌。因為美國對古巴政策一直遭到拉美國家的詬病，拉美國家曾以抵制美洲峰會向美國施壓。

二是美國的地區(qū)合作戰(zhàn)略日益明晰，拉美已成為美國“一體兩翼”戰(zhàn)略的一部分。隨著美國在2008年和2009年11月先后啟動TPP和TTIP談判，美國近年加快了與拉美國家的區(qū)域一體化合作，這種合作以次區(qū)域為主，并與美國國內(nèi)政治、經(jīng)濟、安全等戰(zhàn)略發(fā)展緊密結(jié)合，形成了層次、規(guī)模及合作內(nèi)容不同的次區(qū)域合作模式，美國還將拉美逐步納入其全球區(qū)域合作戰(zhàn)略之中，力圖打造“一體兩翼”的區(qū)域合作戰(zhàn)略新格局。

墨西哥是美國打造“一體兩翼”戰(zhàn)略最重要的一環(huán)。近年來，美國除了在“北美安全與繁榮聯(lián)盟”首腦峰會內(nèi)繼續(xù)深化與墨西哥的政治經(jīng)濟及安全合作外，兩國在2013年還建立了“美墨高層經(jīng)濟對話”。美國下一步的目標(biāo)是從地緣政治和地緣經(jīng)濟著眼，借助培尼亞·涅托總統(tǒng)2012年上臺后推動的結(jié)構(gòu)性改革，特別是2013年12月20日出臺的一系列能源改革措施，深化與墨西哥的合作，力圖打造“北美制造業(yè)、能源、環(huán)境和安全的合作平臺”，從而使美國國內(nèi)更強大并加強外部影響力，把“北美作為美國推行全球政策的大陸基地”。

其次，利用美國的能源優(yōu)勢，推動與加勒比和中美洲國家的能源一體化，以填補委內(nèi)瑞拉留下的戰(zhàn)略真空。2014年6月19日，美國正式提出加勒比能源安全計劃（Caribbean Energy Security Initiative，CESI）。2015年1月26日，美國副總統(tǒng)拜登在華盛頓組織召開了加勒比能源峰會，2016年5月4日，“美國—加勒比—中美洲能源峰會”舉行，能源合作擴大到中美洲。自2005年，委內(nèi)瑞拉通過加勒比石油計劃（Petrocaribe）以優(yōu)惠條件每天向包括古巴在內(nèi)的17個加勒比和中美洲國家提供10萬桶石油。隨著國際石油價格下跌，委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟陷入困境，因此逐步減少了對加勒比石油計劃國家的能源及經(jīng)濟援助。這給經(jīng)濟單一、能源短缺的中美洲和加勒比國家?guī)砭薮鬀_擊。與此同時，美國希望利用國內(nèi)的能源革命，擴大對加勒比石油計劃國家的石油和天然氣出口，同時把安全及氣候變化問題緊密結(jié)合起來，通過促進中美洲和加勒比國家經(jīng)濟發(fā)展，減少該地區(qū)對美國的非法移民、毒品走私等非傳統(tǒng)安全的威脅，在氣候變化問題上爭取加勒比小島國的支持。

此外，深化與太平洋聯(lián)盟國家的合作是美國西半球區(qū)域合作戰(zhàn)略的重中之重。美國認為2011年由墨西哥、哥倫比亞、智利和秘魯組建的太平洋聯(lián)盟符合美國的利益，它不僅大力推動自由貿(mào)易，且“有潛力改變整個地區(qū)的面貌”。因此，美國通過支持太平洋聯(lián)盟的發(fā)展，大力吸收太平洋聯(lián)盟國家參與TPP談判，使之成為美國分化拉美一體化、打通美國“一體兩翼戰(zhàn)略”的棋子。為了使太平洋聯(lián)盟國家中唯一沒有加入TPP談判的哥倫比亞早日加入談判，美國可能在2016年11月在秘魯舉行的APEC首腦會議上，推動哥倫比亞加入APEC，以消除哥倫比亞加入TPP談判的障礙。美國的目標(biāo)是使巴拿馬、哥斯達黎加等更多的拉美國家加入TPP談判。雖然美國推動的TTIP談判還未結(jié)束，但未來將拉美國家納入到TTIP，已在美國的戰(zhàn)略考量之中。已有美國智庫學(xué)者提出將TTIP談判擴大到北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）伙伴國墨西哥和加拿大，且此事操作起來并非難事。因為墨西哥與歐盟在2000年已簽署了FTA，加拿大在2013年與歐盟完成了自由貿(mào)易談判，除墨西哥外拉美還有九個國家與歐洲簽署了自由貿(mào)易協(xié)定。美國主導(dǎo)的兩翼戰(zhàn)略，TPP和TTIP對巴西主導(dǎo)的南美一體化構(gòu)成了巨大的政治壓力。美國認為這有助于“以巴西為首的大西洋集團轉(zhuǎn)變其貿(mào)易保護主義政策”。在美國的戰(zhàn)略擠壓下，巴西和阿根廷等南共市國家已加快了同歐盟的自由貿(mào)易談判。美國也在利用阿根廷和巴西國內(nèi)政治格局的變化，推動南共市國家與美國的自由貿(mào)易談判。

三是修復(fù)和重新定位與巴西的關(guān)系，試圖與巴西建立一種“意味深長的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。2003年巴西總統(tǒng)盧拉上臺后實施的“南南外交”使美巴關(guān)系日益疏離。2013年斯諾登（Edward Snowden）事件后，羅塞芙取消了原定于當(dāng)年10月對美國的國事訪問。但隨著金磚國家合作的加深、巴西在地區(qū)及全球治理中作用的擴大以及羅塞芙總統(tǒng)上臺后奉行較為務(wù)實的外交政策，美國開始重新審視對巴西的政策。在修復(fù)受損的美巴關(guān)系中，副總統(tǒng)拜登起著重要作用，“一直以個人魅力取悅巴西人”。2014年他到巴西觀看世界杯，經(jīng)常與羅塞芙舉行電話交談。2015年1月，拜登參加巴西總統(tǒng)羅塞芙就職典禮時表示，在新的一年里美巴關(guān)系有一個新的開始。貿(mào)易、環(huán)境及安全是美國推進與巴西戰(zhàn)略合作的三個主要領(lǐng)域。在貿(mào)易方面，雖然美國推動的北美自由貿(mào)易協(xié)定、TPP和TTIP以及美國支持的太平洋聯(lián)盟對巴西及巴西主導(dǎo)的南共市構(gòu)成了一定的戰(zhàn)略壓制，但美國表示，對與巴西建立戰(zhàn)略經(jīng)濟關(guān)系的大門永遠敞開著。為了表示美國對改善美巴貿(mào)易關(guān)系的誠意，2013年6月，美國在15年后再次向巴西開放了牛肉市場。在安全方面，美國從商業(yè)、地緣政治及安全的角度，擴大了與巴西在軍事及國防領(lǐng)域的合作。2012年美巴兩國建立了部長級國防對話機制，2015年6月兩國啟動國防工業(yè)對話。美國希望在巴西國防現(xiàn)代化的過程中，能夠獲得相關(guān)的經(jīng)濟及戰(zhàn)略利益，為此美國正在考慮擴大對巴西的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。在氣候變化、網(wǎng)絡(luò)治理等全球治理議題上，美國逐步認識到巴西的地位和作用。奧巴馬直白地說：“只有巴西作為一個氣候變化的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)者，氣候變化談判才能成功。” 2015年6月，兩國簽署了氣候變化聲明。美國有學(xué)者甚至提出，由于俄羅斯被中止成員國資格，同時巴西經(jīng)濟規(guī)模超越了G8其他成員，巴西在現(xiàn)有全球治理機制中應(yīng)獲得更大發(fā)言權(quán)，應(yīng)被邀請進入G8。目前，巴西由彈劾總統(tǒng)羅塞芙引發(fā)的政治動蕩，不會影響美國對巴西的政策調(diào)整。相反，還會給美巴關(guān)系發(fā)展帶來新的機會。

四是門羅主義回歸，并成為奧巴馬主義的一部分。奧巴馬上臺時曾提出與拉美國家通過接觸和對話，在相互尊重和共同利益基礎(chǔ)上建立平等的伙伴關(guān)系和分享責(zé)任。2013年11月18日，美國國務(wù)卿克里（John Kerry）甚至宣布“門羅主義已經(jīng)過時。”為此，美國在處理與拉美國家，特別是委內(nèi)瑞拉等左派政府關(guān)系時，實行低調(diào)、接觸及避免對抗的政策。奧巴馬總統(tǒng)甚至向委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯承諾不會干涉委內(nèi)瑞拉。但是，在拉美政治格局發(fā)生巨變的時刻，門羅主義有回歸趨勢。美國通過加大對拉美的滲透和干涉，以助推拉美政局的變化。首先，美國在改善與古巴關(guān)系時，加大了對委內(nèi)瑞拉的制裁。2014年12月18日，美國通過了捍衛(wèi)委內(nèi)瑞拉人權(quán)和公民社會法案，對美國認定的違反人權(quán)以及涉及公共腐敗的委內(nèi)瑞拉官員進行制裁。2015年3月9日和2016年3月7日，奧巴馬政府再次擴大和延長了對委內(nèi)瑞拉的制裁令，并在新制裁令中稱委內(nèi)瑞拉的形勢對美國國家安全及外交政策構(gòu)成了威脅。此外，美國通過信息披露以及NGO組織，影響委內(nèi)瑞拉、玻利維亞的選情和巴西政局的發(fā)展。正如有學(xué)者指出的，在巴西總統(tǒng)羅塞芙被彈劾的過程中，美國通過“羊絨革命”（Cashmere Revolution）和“狗哨外交”（dog-whistle diplomacy），影響巴西政局的發(fā)展，門羅主義不僅沒有過時，還成為奧巴馬主義在拉美的一個重要特征。

未來美拉關(guān)系的挑戰(zhàn)

對于美拉關(guān)系的發(fā)展，白宮安全事務(wù)顧問蘇珊·賴斯（Susan E. Rice）在奧巴馬訪問古巴和阿根廷前在大西洋理事會發(fā)表講話時充滿樂觀地說，“今天美國同拉丁美洲的接觸比十年前更深入，關(guān)系前所未有的好”。

筆者認為，美拉關(guān)系雖然面臨改善的歷史性機會，奧巴馬政府也正在利用這一機會窗口，調(diào)整對拉美的政策。但美拉關(guān)系未必如賴斯所說的那么樂觀。首先，奧巴馬政府對拉美政策調(diào)整起步晚，許多政策還未調(diào)整到位，但留給奧巴馬的時間已經(jīng)不多。美國大選在即，且充滿變數(shù)。如果共和黨的特朗普上臺執(zhí)政，奧巴馬對拉美的政策調(diào)整是否會被延續(xù)，還是個未知數(shù)。另外，美國是否能夠向拉美國家提供所需的資金、技術(shù)及政策支持仍令人懷疑。近年，拉美國家特別是南美國家經(jīng)濟減速，一些國家經(jīng)濟出現(xiàn)嚴重衰退。拉美國家，包括阿根廷等新上臺的右翼政府急需美國的資金及政策支持。盡管美國經(jīng)濟在逐步恢復(fù)，但是世界經(jīng)濟的不確定性依然很大。美國承認，他們沒有足夠的手段幫助巴西擺脫陷入困境的經(jīng)濟。美國與加勒比國家的能源合作，主要集中在新能源方面，美國也沒有提供更多的資金援助，令“加勒比國家感到失望”。此外，對外關(guān)系多元化已成為拉美國家對外政策的必然選擇，即使拉美的右翼政府上臺，也不會完全倒向美國。然而，奧巴馬政府對拉美政策的戰(zhàn)略性調(diào)整動向仍值得關(guān)注。（責(zé)任編輯：魏銀萍）