經濟發展與草原生態環境雙贏的研究

羅曉燕

習近平同志在一系列重要講話中，系統論述了加強生態文明建設的價值取向、指導方針、目標任務、工作著力點和制度保障等，為建設美麗中國提供了根本遵循。建設美麗中國，必須牢固樹立生態文明理念，正確處理經濟發展與環境保護的關系，在全社會樹立追求人與自然和諧發展的生態價值觀。習近平同志多次強調，推進生態建設，既是經濟發展方式的轉變，更是思想觀念的一場深刻變革。要牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，牢固樹立綠水青山也是金山銀山的生態理念，更加自覺地推動綠色發展、循環發展、低碳發展，構建與生態文明相適應的發展方式。這是先導，也是生態文明建設的本質要求。

為了深入貫徹落實自治區“8337”發展思路，積極參與把內蒙古“建成我國北方重要的生態安全屏障”的生動實踐，保護好生態環境就成為自治區縣域經濟實現可持續發展的根本。巴彥淖爾市烏拉特后旗是一座因礦而建、因礦而興的典型資源型城市，目前正處于開采上升期，但總體水平低，技術含量不高，資源利用率低，產品附加值不高，效益沒有充分發揮出來，在經濟社會和生態環境等方面的矛盾已經集中顯現。由于過去資源開發時重開采，輕治理，給城市帶來極大的環保壓力，也嚴重影響了人民的生活質量。未來烏拉特后旗按照自治區“8337”發展思路將綠色發展理念貫穿到生產、消費、貿易和投資等經濟活動的全過程，進而推動經濟、社會、生態全面、協調、可持續發展，實現美麗與發展雙贏！

一、草原生態保護和發展中存在的問題

烏拉特后旗位于內蒙古自治區西北部，北與蒙古國接壤，總面積2.5萬平方公里，邊境線長195.25公里，共有人口6.1萬人，是一個以蒙古族為主體，漢族居多的少數民族邊境旗。烏拉特后旗是內蒙古自治區礦產資源最豐富的的旗（縣）之一。現已探明的礦產資源有8大類46個品種礦山118處礦點。各類礦產資源分布廣、品質高、儲量大，僅有色金屬礦藏量就約占全區的50%以上，全市的80%以上。

（一）資源開發給后旗帶來經濟發展，但同時也使環境遭到嚴重破壞。

1、草原生態環境嚴重惡化

荒漠化是烏拉特后旗草原上的一道難題。氣候影響、人為破壞和嚴重超載，使得生態環境嚴重惡化，現有草場全部退化，其中中度以上退化草場達1300多萬畝，占可利用草場42%，牲畜可食性牧草由過去的180多種減為80余種，草場載畜量僅為29萬只綿羊單位。生態惡化使傳統畜牧業失去了最根本的基礎，對畜牧業的持續發展造成極大的威脅。

2、自然災害頻繁

由于受大陸性干旱氣候影響，牧區干旱少雨、日照強烈、年蒸發量約3300毫米，而降雨量約100毫米，大風沙塵頻繁發生，使本就脆危的草原更加惡化衰竭，使發展形成很大的壓力。植被的退化，導致沙塵暴加劇。隨著植被的退化，地表裸露加劇，1988年—2004年的17年間，后旗大風總天數1663天，平均年大風天數為104天；17年來，沙塵暴共發生197次，平均年沙塵暴數為12.3次。特別是1999年至2003年的5年間，大風總數竟達561天，平均年大風天數112.5天，沙塵暴總次數達66次，平均年沙塵暴數為15.2次。由于沙暴頻繁發生，給農牧民生產、生活及基礎設施造成嚴重影響和破壞。

3、工業污染嚴重造成生態危機

廢石、廢水、廢氣等工業結構性污染嚴重，生態恢復困難，成為制約礦業城市可持續發展的重要因素。以前，由于資源開發利用理念落后、監督管理和約束機制不健全等原因，烏拉特后旗礦產資源開發利用也曾經歷過很長一段時間的盲目無序和急功近利的階段，而由此引發的礦山環境污染及地質災害等問題日益突出，且嚴重影響著當地百姓的生產生活，矛盾層出不窮。

因為廢料、廢水、廢氣和地面塌陷及地裂縫和到處深度不一的大沙坑等地質災害給后旗帶來諸多不良影響。據專家推算，土地資源一旦被破壞，要想恢復原貌，時間上至少要10年左右，還必須有大量的經濟投入。因此，在礦業城市發展模式轉型的過程中，主動地尋求經濟增長方式的新途徑，積極進行環境友好型社會的建設，從而實現環境與發展的“雙贏”目標以及社會、經濟的可持續發展，就顯得非常重要和迫切。

4、草原生態建設與保護的難度逐年增大

由于生態系統長期遭到破壞，引發的自然災害也逐年增多、加重。再加上人為破壞沒有得到有效制止，致使本身就沙化、退化嚴重的草原變更是頹廢荒蕪。天然野生防沙抗旱植物逐年減少，由過去200多種降至80余種，梭梭林面積也由125萬畝縮減為90萬畝，而且日前的治理速度遠遠趕不上退化速度，減弱了其本身具有的固沙防護作用，加劇了這里脆弱的生態環境的沙化和退化，使生存環境變得更加惡劣，給生態建設帶來極大困難。

（二）產業結構不合理，利潤率低無力投入環保

2014年烏拉特后旗三次產業結構比例是3.57：80.24：16.19。GDP的構成過分依賴于第二產業，產業結構畸形。這種畸形結構主要以出賣資源為主，產品附加值低，利潤率低，即使企業有心做環保，但也苦于資金短缺。為了經濟的長遠穩定發展，絕不能過分依賴礦產資源，因為過度依靠礦產資源發展的經濟存在著諸多弊端和問題。

首先是由于產業結構單一，替代產業發育不良。資源型經濟最初是因為資源開發而興建和發展起來的，對資源具有較高的依賴程度。資源型經濟產業結構形成的特殊機制導致第二產業結構中的主體能源、原材料、工業與配套產業成為產業體系的主導產業，從而造成產業結構單一，替代產業發育不良。這種狀況極容易造成一榮俱榮，一損俱損的局面，不利于經濟的穩定發展。

其次是由于產業關聯度低，產業鏈條過短。從后旗總體上看，產業鏈不長，拉伸不夠，延長礦業加工的產業鏈有待進一步開發。目前后旗大多數礦山企業都處在采選階段，個別企業是冶煉企業，從事本旗礦產品的制造業目前還沒有。如果產業鏈做好了，后旗的經濟增長速度會更快，因為鏈條拉伸實際上是增加了經濟總量。

第三是產業技術結構水平不高。由于大多數資源型經濟的主導產業只涉及到初級礦產品，因此技術裝備趨于落后和老化，主要工業部門和生產技術結構基本處于中下等水平。

（三）過度依賴資源難以實現可持續發展

由于資源儲量的快速下降，資源型經濟面臨資源枯竭的問題，很難實現可持續發展。烏拉特后旗曾經是個窮旗，而近10年來后旗依托豐富的礦產資源，不斷擴大開采品種和開采規模，經濟發展實現了跨越式增長。但是因為礦產資源是不可再生的，儲量也是恒定的，按照現有的開采能力測算，可供開發的的資源年限已經大大縮短。后旗銅儲量原先預計可開采70年左右，現在可能是30年左右，照此開采模式發展下去，可能會更短。主要是由于企業在利益最大化的驅動下，往往在市場價格好的時候，不斷擴大采選規模，造成短期行為，縮短礦體開采年限，造成資源枯竭，后續財源出現空缺，不利于地方經濟的長遠發展，甚至會造成“礦竭城衰”的局面。

資源的有效利用率不高，再加上一些企業的設備老化，企業技術員工文化素質不高，導致在生產過程中，對資源的利用率很低。比如采礦方面，由于設備落后和技術落后，對資源的開采率不高，選礦方面回收率和綜合利用率不高。這種簡單而且低水平的生產程序對資源造成了極大的浪費。對尾礦資源綜合利用不高或不重視。致使許多尾礦堆積在原廠，這樣不但浪費資源，而且污染環境。尾礦不代表是廢料，通過先進的設備和工藝，可以進行再選，其次還可把尾礦當做其他工業用料。但因為廢物利用成本高、工藝水平要求高、利潤低，導致好多企業不愿做。

（四）礦區生態環境恢復治理機制不健全，企業社會責任不到位

企業是轉型的主體，只有企業對轉型的認識上升到高度，轉型才能順利進行。現實的情況是大多數企業對環境保護有一定的保護意識，但由于環境保護和環境治理的費用非常可觀，在巨大的經濟利益面前企業不可避免的存在僥幸心理。再加上實行礦山地質環境恢復治理保證金制度還不健全。使得企業對于開采過程中自然資源的保護等方面無暇顧及或者是故意回避，從而出現造成采富棄貧等現象，造成一定的自然資源浪費和破壞。

二、草原生態保護和經濟發展雙贏的對策思考

生態與經濟是一個有機的整體，生態建設能夠維護經濟發展，經濟發展能夠促進生態建設。如何做到在開發利用礦產資源的過程中，盡量減少對環境的擾動和破壞，達到既開發了礦產資源，又保護好綠水青山，實現資源與環境協調發展、美麗與發展雙贏呢？

（一）加強草原生態環境建設與保護。

草原生態建設與保護是一項投資大、周期長、見效慢的系統工程。只有從實際出發，嚴格按照自然規律和經濟發展規律辦事，才能探索出一條有利于地區經濟持續發展的路子。

1、實施生態移民工程。2001年——2009年，烏拉特后旗累計投入項目資金1億多元，重點實施了退牧還草、生態移民、林業生態建設等工程，共轉移牧民2315戶7715人（牧區還有牧民1315戶4900人），恢復草原902萬畝。經過幾年的建設和保護，后旗草場植被覆蓋率由過去的9.24%提高到了12.44%，項目區草群蓋度由原來的9.4%提高到15.2%，草群高度由平均10.2厘米提高到13.8厘米，牧草產量達到每畝9.4公斤，比非項目區每畝提高產量3.67公斤。

生態移民是減少人畜、恢復生態平衡的重要舉措。對水資源嚴重缺乏，生存環境極度惡化的地區人口，有計劃地向資源富集地轉移，減少人口對草原的利用強度，使植被得以有效恢復。同時，拓寬就業渠道，使之移得出、有生路、穩得住、能致富。

2、按照把內蒙古“建成我國北方重要的生態安全屏障”的要求用好用足國家生態保護政策。由于烏拉特后旗處于全國生態環境治理格局中的重點源頭地位，因此要緊緊抓住發展機遇，認真組織，科學規劃，制定嚴密的相關措施，保證各項工程順利實施，進而形成天然綠色生態屏障。一是認真實施退牧休牧還林還草戰略，破除唯畜是牧的傳統意識，妥善解決好“退”與“還”的關系。要因地制宜，科學規范，根據不同的土質條件，堅持以市場為導向，科學選擇適宜栽培的植物品種，宜喬則喬，宜灌則灌，宜草則草，尤其推廣肉蓯蓉等野生經濟作物的人工栽培技術，確保退下來的真正種得起，綠得快，有成效，杜絕退而不還。二是依據現有法律法規，制定行之有效的生態建設工程管理辦法，強化法制監督，不斷提高生態環境管理水平和建設質量。建立責任追究制度，堅決遏制破壞生態環境的行為。

（二）拓展延伸資源優勢，推動資源產業由原始輸出型向綜合利用型轉變，增加產品的附加值。

一是發展精深加工業，拉長資源產業鏈條。要加快礦山行業整合，充分開發利用礦業資源，提高礦業綜合效益。全面延伸銅、鐵、鉛、鋅、鉬、硫酸、石油等產業鏈條，構筑多元化發展的產業體系。

二是提高主體資源利用效率。以東升廟硫鐵礦為例，其儲量為：硫2.38億噸、銅3萬噸、鉛46萬噸、鋅408萬噸。但除對銅、鋅進行冶煉開發外，其他稀貴金屬提取利用率還不高。要堅持研發與引進并舉的方針，采取企校、企研掛鉤的方式，為企業提供技術支持和智力支持，加大礦產資源的綜合開發力度。延長礦山開采期，要加強對礦產資源的集約利用和有效保護，整治礦業開發秩序，遏制主礦區周圍各種私挖濫采行為；堅持“棄小、汰劣、揚大”的方針，關閉一批生產布局不合理、安全生產不達標、生產技術水平低、資源浪費和污染嚴重的采、選、冶企業。

三是開發可再生資源產業，拓展經濟增長空間。后旗風力、太陽能資源豐沛，要充分利用其比較優勢，大力發展新能源產業。

四是采用高新技術、生態技術和循環經濟理念，對資源型經濟的發展方式、現有企業的生產方式進行改造，實現資源循環利用的生態之路。把追求“綠色GDP”作為發展的永恒主題，走綠色發展、低碳發展、循環發展道路，有效保護生態環境。嚴格控制初級礦產品包括砂石料等在內的“原字號”產品外運，努力實現資源100%就地加工增值，引導和鼓勵企業對尾礦渣、工業廢渣、廢水、廢氣進行回收利用，實現經濟循環式發展，努力變廢為寶。運用循環經濟理論，抓好二次資源的開發利用，提高資源綜合利用率，在礦業發展中實現“資源—產品—廢棄物—再生資源”的發展模式增強可持續發展能力，努力實現工業文明與生態文明互動雙贏。比如說齊華礦業公司，它是后旗循環經濟主動延伸延伸產業鏈條做得最好的企業，公司大力發展循環經濟，延長企業產業鏈條，多種業態并舉，企業已成為內蒙古乃至我國西部地區最大規模的化學合成噴漿造粒復合肥生產企業。它的主要產業鏈以硫為主，通過將硫金礦制成酸，然后制成農業生產用的復合肥，在生產復合肥的過程中為了降低生產成本充分利用工業廢料新建合成氨和磷石膏項目，通過自制原料大大降低了成產成本，同時盤活了流動資金，收到了很好的經濟效益和社會效益。

（三）加強對礦區生態環境恢復治理的監管

履行礦山地質環境恢復治理，是礦山企業無可推卸的責任義務。礦山開采生態環境恢復治理的內容主要包括：地表沉陷治理、水資源保護、土地復墾、水土保持、礦區造林綠化、植被恢復、生物多樣性保護、污水處理和中水回用、礦區居民環境條件改善、生態環境監管能力建設等。為確保采礦權人履行礦山地質環境恢復治理義務，具體做法：采礦權人必須編制礦山地質環境保護與恢復治理方案，并繳存礦山地質環境恢復治理保證金，實行“企業所有、政府監管、專戶儲存、專款專用”。要按照“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，明確企業是資源補償、生態環境保護與修復的責任主體。采礦權人按照邊開采、邊治理的要求，對礦山地質環境進行恢復治理。這里山西經驗可供借鑒：山西將煤炭企業生態環境治理保證金的20%-30%直接用于造林綠化，推進城鄉生態化，確保每年完成營造林400萬畝以上，到2020年全省森林覆蓋率超過26%，實現“綠化山西”建設目標。

建立環境監理制度，加強對礦山開采活動的環境監理，預防和減少環境污染與生態破壞。

推進生態環境恢復治理法制化建設。提高生態環境恢復治理的法制化水平。

（四）可以嘗試建立資源可持續發展基金

資源基金設立的目的，是對環境補償成本、資源耗竭成本、安全生產成本、企業發展成本以及職工福利成本缺失的一種補償，建立穩定的財政政策援助渠道，從而解決資源開發補償和衰退產業援助的長效機制問題。基金的來源主要是繳納礦山生態補償保證金。可以嘗試設定如下模式：

礦山生態補償保證金的來源模型設定：

1、國家層面：建立生態補償轉移支付專項基金

（1）在國民經濟中，按生態環境損失提取所需比例。具體標準以我國經濟增長中的生態環境成本約占GDP5%-10%的比例來提取。

（2）強化轉移支付制度，明確規定國家向生態脆弱區的轉移支付的年遞增比例、份額。

2、企業層面：征收礦山生態環境保證金

設計了兩種征收方式：

（1）從量計征：

保證金的收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標準×影響系數（根據礦種、開采方式和礦山地質地貌、水文、植被來確定）

（2）從價計征：

保證金的收繳總額=礦產品的銷售收入×補償費費率×開采回采系數

補償費費率石油、天然氣、煤炭、煤成氣1%，金屬礦產2%-4%

開采回采系數=核定開采回采率÷實際開采回采率（開采回采率指采礦過程中采出的礦石或金屬量與該采區擁有的礦石或金屬儲量的百分比。開采回采率越高，說明采出的礦石越多，丟失在礦井里的礦石越少，礦山的資源開發利用效益越好。）

確定了一個征收測算模型：

保證金的測算模型構建如下：

C=C1+C2 （1） C1=■Pi×Si S=■Si

式中：C—總治理成本；S—治理區面積；C1—總的治理費用；C2—其他費用；Pi—第i種治理模式的單位治理費用；Si—第i種治理模式的治理面積；N—治理模式總數。

各種治理模式的單位治理費用可通過對礦區進行實地調研，統計分析其恢復治理到上述治理標準所需的單位治理費用。

其他費用是指沒有發生在恢復治理階段的費用。根據《土地開發整理項目預算定額標準》，其他費用的各項除拆遷補償費之外都可通過工程費用得到，工程費用一般占到治理總支出的95%，由此說明其他費用可通過工程費用和治理費用間接得到。而拆遷補償是企業與戶主之間的經濟關系，在測算治理成本時可不考慮。

通過以上分析，公式（1）可改進為以下形式：

C=C1+C1×r1×r2=（1+r1×r2）■Pi×Si（2）

式中：r1—工程費用占治理總費用的百分比；r2—其他費用占工程費用的百分比；其余參數同上。

工程費用占治理總費用的比例和其他費用占工程費用的比例隨技術改進、社會經濟發展等變化，所以需要根據實際情況及時調整r1和r2。

實證研究：以烏后旗紫金礦業為例

（一）紫金礦業地質環境破壞狀況。紫金礦業開采結束后，造成地質環境破壞總面積219.823hm2。

（二）礦山地質環境恢復治理模式選擇。通過土地適宜性評價，1.5米以下非常年積水區屬于二級耕地，積水區水質無污染。根據環境恢復治理基本模式，確定治理耕地75.656hm2、防護林帶51.557hm2、畜產養殖83.63hm2和濕地公園8.98hm2。

（三）礦山地質環境恢復治理保證金測算。經過數據處理得到治理費用，畜產養殖1.765萬元/hm2、防護林帶2.017萬元/hm2、耕地5.038萬元/hm2、濕地公園0.864萬元/hm2。根據《土地開發整理項目預算定額標準》中，其他費用中各項費用與工程費直接的數值關系，轉換得到其他費用占工程費用的13.92%，工程費用占治理總費用的95%。根據公式（2）計算得到紫金礦業應繳納保證金7252.256萬元。

結論：

明確了保證金的征收標準，地質環境恢復治理標準，總結了基本的治理模式；初步構建了保證金的測算模型，并通過實證研究，證實了模型的可操作性。

3、消費者層面：開征消費稅。我國消費稅從1994年開征，目前在資源能源方面只對汽油（4.1%）、柴油（2.8%）各規定不同稅率，對其他資源類產品尚未涉及。未來應擴展到所有資源能源產品方面。

（作者系 巴彥淖爾市委黨校經濟學教研室主任，副教授）