行政程序法的功能

熊爭

摘 要：正確的開展行政活動需要行政程序法的調(diào)節(jié)和保隙行政程序法的獨立價值包括有利于實現(xiàn)對權(quán)利的制約及實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的平衡、對行政實體規(guī)范起著彌補(bǔ)缺漏和修正，是確認(rèn)行政行為結(jié)果的有效“印章”；行政程序法的功能可分為理想功能和現(xiàn)實的功能。

關(guān)鍵詞：行政程序法；獨立價值功能

一、行政程序法的簡述

行政程序法主要為了實現(xiàn)公共的行政職能，起到了調(diào)整行政法律關(guān)系主體的關(guān)系的作用。行政程序法得到了發(fā)展和興起，是20世紀(jì)一個主要的特點。現(xiàn)在己經(jīng)有很多國家都建立了較為完善的行政程序法體系。“法律的理念是法律的靈魂，它代表了社會中公認(rèn)的某種終極理想和價值，從淵源上說，它是對現(xiàn)實社會中人的生存方式和生活態(tài)度的反映和確認(rèn)；從功能上說，它是安排社會關(guān)系和指導(dǎo)法律操作的基本準(zhǔn)則”。“法的精神是法律制度的靈魂或中樞神經(jīng)，它支配著對社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化進(jìn)行的法律性制度安排，指引和制約著法律資源，因而也包括其它資源的社會性配置”。如果說，1989年《行政訴訟法》的正式出臺，標(biāo)志著我國行政法制建設(shè)走上了實體法與程序法逐步分開，并開始了行政程序法規(guī)范法典化的道路，但在行政程序法的“理念”、“精神”等問題的探索上還顯然不足。

行政程序法的價值取向，基本分為兩大類：第一大類目的是提高行政效率，保障社會公眾的群體利益，提高程序法的科學(xué)性、合理性以及可操作性。第二大類是為了保障公民權(quán)益，通過法律監(jiān)督、法律規(guī)范以及法律制約等手段，防止濫用行政權(quán)的現(xiàn)象。目前我國的行政程序法己經(jīng)區(qū)域多元化，利益與公正的本身與效率和效能產(chǎn)生了內(nèi)在聯(lián)系，行政法的兩種價值取向己經(jīng)逐漸融合，顯現(xiàn)出了價值整合的趨勢。當(dāng)今的行政程序法將公民的權(quán)益和行政效率作為了雙重目標(biāo)，只是當(dāng)各國對于行政法的價值取向不同時，側(cè)重點才會不同罷了。

行政法的核心價值一個是公正，另一個是效率，任何一個國家的行政法都兼顧這兩個核心價值，孰輕孰重，則是取決于各國的經(jīng)濟(jì)、政治以及文化習(xí)慣方面。效率問題一直處在一個比較重要的位置，行政法沒有一個固定的程序，那么無論如何都不可能被真正的實施。施行程序法的根本目的就是合理的提高行政效率，又兼顧公民的基本權(quán)益。因此，效率問題必須受到重視，只有行政程序規(guī)則才能保證行政權(quán)的高速運轉(zhuǎn)。行政程序法中的正義包含實體正義和程序正義。公民在行使權(quán)利義務(wù)時所要遵循的價值標(biāo)準(zhǔn)就是實體正義，而程序正義，指的就是在程序設(shè)計過程和操作過程所要實現(xiàn)的價值。

二、行政程序法的功能

相對于行政實體法來說，行政程序法是形式、手段.但是，公正、合理的行政程序法不僅是公正、合理的行政實體法產(chǎn)生的前提，而且還是行政實體法得以充分發(fā)揮效用的必要保障。行政程序法在形成、體現(xiàn)和實現(xiàn)行政實體法的內(nèi)在精神和內(nèi)容的同時，又始終以獨立的身份與地位出現(xiàn)，并發(fā)揮著獨立的功能.市場經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)代行政程序法之功能的全面發(fā)揮，實質(zhì)上是上述的現(xiàn)代行政程序法之法律理念或探層精神在市場經(jīng)濟(jì)運行過程中的具體物質(zhì)表現(xiàn)：

1.規(guī)范、制約、監(jiān)督、促進(jìn)行政權(quán)的合理行使

從現(xiàn)代行政程序法的產(chǎn)生看，行政程序法的功能首先在于規(guī)范、制約、監(jiān)督行政主體的行政行為，使行政權(quán)力的行使真正置于規(guī)范的約束之下，并促使其合理行使。行政程序法在這方面的作用具體表現(xiàn)在：行政機(jī)關(guān)作為國家事務(wù)的具體管理者，其管理活動并非一切都是天然合理的。行政權(quán)的“分離性”使其在設(shè)立后成為一種與社會公眾分離的公共權(quán)力。即使在民主制度下，如果缺乏必要的程序方面的規(guī)范和制約，行政權(quán)的濫用，損害相對人利益的情形也是難以避免的。因此，必須使行政機(jī)關(guān)的活動、行政權(quán)的運作沿著一個相對確定的軌道運行，以防止行政態(tài)意。而這一相對確定的軌道即行政程序法。

由于行政程序法規(guī)定了行政行為的步驟、形式、方式，以及在法定期限內(nèi)按一定順序進(jìn)行的全過程，因此，它制約著行政主體的一切活動，使行政主體在其行政行為中有潭可循，并將自己的行為始終里于公開、公正的標(biāo)準(zhǔn)上。同時，行政程序法還在行政主體的職權(quán)中附加義務(wù)，因為立足于為行政主體設(shè)定義務(wù)是行政程序法的特點之一這樣，行政程序法能以法治權(quán)，將行政行為里于法律規(guī)范的約束之下，從而從制度上克服了行政任意、行政武斷、行政專橫、以及行政職權(quán)的混亂。

2.監(jiān)督行政主體公平實施行政職權(quán)

所謂行政程序法的監(jiān)督功能，就是指行政程序法能夠在程序上對行政機(jī)關(guān)起監(jiān)督作用，防止行政機(jī)關(guān)失職，越職和濫用職權(quán)，從而保證行政主體公平實施行政職權(quán)。

3.促進(jìn)依法行政，推動法治政府建設(shè)

依法治國的核心是依法行政，依法行政的主要標(biāo)準(zhǔn)就是依程序行政。行政程序法的頒布是一種“正義”的體現(xiàn)，公民的不滿都可以被其吸收，提高公民對行政的信任度，讓公民體會到民主。建設(shè)行政程序，不僅是納入了行政主體的法制軌道，同時也保障了公民的知情權(quán)，實現(xiàn)了國家程序的正義，防止了權(quán)利的異化，有利我國法制政府的建設(shè)，加速了社會主義法制的進(jìn)程。

4.保障公民權(quán)利，充分實現(xiàn)程序正義

為了維護(hù)社會秩序，保障公共利益，現(xiàn)代社會賦予了行政機(jī)關(guān)廣泛的行政權(quán)力。由于行政權(quán)體現(xiàn)了國家意志，為保證國家管理的順利進(jìn)行，行政權(quán)被賦予公定力、執(zhí)行力等法律效力，相對人面對強(qiáng)大的國家權(quán)力，只能是服從。國家權(quán)力在給社會創(chuàng)造秩序的同時，也使權(quán)力的異化與擴(kuò)張不無可能。國家權(quán)力就像一把雙刃劍，在為公眾謀取幸福的同時，又有可能異化為掌握國家權(quán)力的集團(tuán)謀取私利的工具。在英美法系中，傳統(tǒng)上就重視通過法律程序來制約行政權(quán)力，保護(hù)公民的權(quán)利。英國普通法上的“自然公正原則”和美國憲法上規(guī)定的“正當(dāng)法律程序”都是運用法律程序機(jī)制制約行政權(quán)力，保護(hù)公民的權(quán)利免受權(quán)力的侵犯。西方法律學(xué)者提出，“預(yù)防勝于治療，良好的行政優(yōu)于不當(dāng)行政之事后救濟(jì)”；“沒有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障”；“民主政治理性的表現(xiàn)，就在于程序的理性，而民主的可貴，尤其表現(xiàn)在程序的正義”。

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（作者單位：西北政法大學(xué)）