行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)

王亮

摘 要：信訪一直是一個(gè)飽經(jīng)爭議的制度。對信訪問題的爭議很大程度上集中在它是否應(yīng)當(dāng)取消，學(xué)術(shù)界也基本上以此為標(biāo)準(zhǔn)分成了保留信訪、取消信訪和部分保留部分取消三種觀點(diǎn)。一部分人認(rèn)為這一制度與世界上的法治化趨勢和我們正在進(jìn)行的法治化建設(shè)背道而馳而主張將弱化或取消這一制度，而另一部分人認(rèn)為信訪制度在對人民權(quán)利提供救濟(jì)，保障社會穩(wěn)定方面起著重要作用，應(yīng)當(dāng)保留或強(qiáng)化這一制度。為了實(shí)現(xiàn)信訪制度的行政救濟(jì)功能，信訪制度應(yīng)當(dāng)作為一種補(bǔ)充性的行政救濟(jì)途徑予以保留，并且信訪制度應(yīng)當(dāng)被進(jìn)一步法治化，但法治化并不等于強(qiáng)化。隨著法治化建設(shè)的發(fā)展，信訪作為一種補(bǔ)充性的行政救濟(jì)手段會自然弱化，這是客觀法治化的發(fā)展的必然結(jié)果。

關(guān)鍵詞：行政救濟(jì)；信訪；救濟(jì)

一、行政救濟(jì)法律制度的界定

1.行政救濟(jì)法律制度的定義

一般認(rèn)為，行政救濟(jì)是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為損害自己的合法權(quán)益，請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的法律制度的總稱，包括對違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榧右约m正，以及對于因行政行為而遭受的財(cái)產(chǎn)損失給予彌補(bǔ)等多項(xiàng)內(nèi)容。也就是說，行政救濟(jì)是對行政行為侵犯公民權(quán)利給予補(bǔ)救的法律制度的總稱。也有學(xué)者認(rèn)為，行政救濟(jì)與監(jiān)督行政、監(jiān)督行政行為、對行政的監(jiān)督、行政法制監(jiān)督等用語雖然重點(diǎn)不同但交叉很大，是含義相近聯(lián)系密切常可通用的概念。從狹義上講，監(jiān)督行政強(qiáng)調(diào)的是對行政權(quán)力行使過程中偏差的預(yù)防和糾正，猶如“事前、事中審查”；行政救濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是對行政權(quán)力行使偏差造成相對人合法權(quán)益損害結(jié)果的恢復(fù)和補(bǔ)救，猶如“事后審查”。一些學(xué)者對行政救濟(jì)這一概念進(jìn)行了類似的界定。

2.行政救濟(jì)法律制度的特征

（1）行政救濟(jì)的申請人一般為行政相對人，也就是行政主體的行政行為針對的，對其權(quán)益產(chǎn)生影響的公民、法人或者其他組織。其他國家機(jī)關(guān)與特定行政主體之間產(chǎn)生的權(quán)限爭議、行政區(qū)劃爭議等不屬于行政救濟(jì)的范疇，而應(yīng)當(dāng)尋求公法救濟(jì)或者憲法救濟(jì)。當(dāng)國家機(jī)關(guān)作為行政相對人時(shí)，則可以提請行政救濟(jì)。

（2）行政救濟(jì)針對的是行政主體的行政行為。行政相對人提請行政救濟(jì)，針對的對象是行政主體行使行政權(quán)力的行政職權(quán)行為。公民、法人或者其他組織認(rèn)為權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動、決定活動、任免活動和監(jiān)督活動違法或者不當(dāng)，認(rèn)為司法機(jī)關(guān)的司法活動違法或者不當(dāng)，不能提請行政救濟(jì)。公安行政部門、國家安全行政部門的刑事偵查活動，不屬于行政行為，行政主體內(nèi)部的口常工作制度，如作息時(shí)間、值班安排等，也不屬于行政行為，均不得提請行政救濟(jì)。

（3）行政相對人認(rèn)為行政主體的行政行為違法或者不當(dāng)，并侵害了自身合法權(quán)益。一般而言，行政相對人應(yīng)當(dāng)認(rèn)為行政主體的行政行為，是構(gòu)成行政侵權(quán)的違法或者不行為。行政相對人認(rèn)為行政主體的合法且適當(dāng)?shù)男姓袨椋趾α俗陨淼暮戏?quán)益，可以提請行政補(bǔ)償。之所以是“認(rèn)為”，是因?yàn)樾姓鄬θ藷o權(quán)對行政行為的合法性和適當(dāng)性做出權(quán)威且最終的判斷，這一判斷權(quán)歸屬于有權(quán)國家機(jī)關(guān)。為了保障行政相對人的權(quán)益，憲法和法律依法保障其提起爭議獲得救濟(jì)的權(quán)利。

二、信訪是一種補(bǔ)充性的行政救濟(jì)制度

1.法治有著天然的不足，需要信訪制度來彌補(bǔ)

現(xiàn)代社會而言，社會生活復(fù)雜多變，不斷發(fā)展，即使是法治非常發(fā)達(dá)的國家，對于立法者來說，他們也不可能做到絕對不受任何量的左右進(jìn)行立法，不可能預(yù)見一切可能發(fā)生的情況，不可能時(shí)刻保證法律與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。對于司法者、執(zhí)法者來說，他們也不可能保證在司法、執(zhí)法過程中沒有一點(diǎn)偏私，即使他們做到了足夠公正，仍可能發(fā)生“主政者智慧之不足”的情況，那么也就很容易導(dǎo)致在法治條件下人們的權(quán)利得不到救濟(jì)的情況發(fā)生，而基于“有權(quán)利必有救濟(jì)”的基本法理，行政救濟(jì)又必須滿足權(quán)利救濟(jì)的完整性要求。具體到我國，由于我們的法治發(fā)展相對仍比較落后，很多權(quán)利是無法得到救濟(jì)的情況。

2.信訪制度也有自身的局限性

信訪制度非中國獨(dú)有，在其他國家和地區(qū)也有類似的制度。如臺灣的請?jiān)钢贫取⑷毡镜目嗲樘幚碇贫取⒎▏男姓薪槿酥贫取⒍砹_斯的投函政治制度、新加坡的中央中訴局制度、瑞典的行政專員制度等。以上列舉的有類似制度的國家和地區(qū)都是大陸法系的，在英美法系由于傳統(tǒng)不一樣，解決問題的方式也就不一樣。一方面由于因沒法系國家的法治建設(shè)是內(nèi)生的，人們的法治意識是與生俱來的，所以人們一般不會選擇司法之外的途徑來實(shí)現(xiàn)對權(quán)利的救濟(jì)；另一方面，英美法系根據(jù)法的精神判案，可以創(chuàng)造判例來彌補(bǔ)司法救濟(jì)遺留出現(xiàn)的漏洞。但是在大陸法系由于傳統(tǒng)和成文法的局限，需要通過一項(xiàng)專門的制度來彌補(bǔ)。

3.信訪救濟(jì)更有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛，增強(qiáng)裁定的相對獨(dú)立性

關(guān)于這一點(diǎn)，肯定許多人都會覺得匪夷所思：信訪救濟(jì)是在行政主體內(nèi)部進(jìn)行的，而訴訟救濟(jì)是在行政主體外部進(jìn)行的，怎么可能信訪救濟(jì)反而更有可能沖破關(guān)系網(wǎng)呢？為此，我們可以先來概述下關(guān)于中國非正式的社會關(guān)系網(wǎng)的經(jīng)典研究。費(fèi)孝通認(rèn)為傳統(tǒng)中國的社會關(guān)系具有“差序格局”的特點(diǎn)，在這種以個(gè)人為核心的關(guān)系格局中，最重要的關(guān)系是血緣關(guān)系和地緣關(guān)系。中國在1949年后構(gòu)建起來的單位體制在相當(dāng)程度上改變了以血緣和地緣為基礎(chǔ)的關(guān)系格局。它一方面是傳統(tǒng)社會血緣和地緣關(guān)系格局復(fù)興的產(chǎn)物，另一方面又承接、光大了單位制中那種與國家權(quán)力相抗衡的非正式關(guān)系。

4.信訪救濟(jì)在救濟(jì)效力上略勝訴訟救濟(jì)

根據(jù)我國行政訴訟法第11條第1款第8項(xiàng)的規(guī)定，權(quán)益保護(hù)的范圍僅限于行政相對人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是對私法權(quán)利所作的基本分類，但在公法上，公民的合法權(quán)益并非人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)所能涵蓋，諸如政治權(quán)利、勞動權(quán)、受教育權(quán)等對公民同樣重要。此外，訴訟救濟(jì)僅限于對違法行政行為的救濟(jì)，但對失當(dāng)和合法行政行為的救濟(jì)卻無法保障。信訪救濟(jì)則因其程序的模糊性而可以將行政相對人所有的權(quán)益保障都包括在內(nèi)。

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（作者單位：西北政法大學(xué)）