論服務行政法的理論基礎

郝慧文

摘 要：每一門學科都有其基礎理論，行政法學亦不例外。本文對服務行政法的理論基礎進行闡述和分析，旨在對此理論的正確認識和我國行政法基礎理論的探尋有所裨益。

關鍵詞：行政法；服務行政法；理論基礎

一、理論基礎的概念

理論基礎首先回答的是“行政法的本質是什么”這樣一個核心問題，并由此擴展到對行政法的功能、價值、精神等范疇的解釋，其與行政法學具體理論、行政法制度是不同層次的概念，切不可混淆在一起。在哲學層面上，本質與現象是表示事物的里表及其相互關系、反映人們對事物認識的水平和深度的一對哲學范疇，本質是事物的根本性質，是事物自身組成要素之間相對穩定的內在聯系，是由事物本身所具有的特殊矛盾構成的。理論基礎是就學術上的理論研究而言，并非直接針對行政法現象，故應稱其為行政法學理論基礎。

二、服務行政法的理論基礎

行政法作為政治上層建筑，是由各國的經濟基礎決定的，同時受到特定歷史條件與文化等因素的影響，因而不同國家的行政法治所處階段以及承擔的任務并不相同，相應的行政法學理論與實踐自然呈現出一定的差異性。我國曾經承繼過前蘇聯的“管理論”，但隨著我國行政法治建設的深入，該理論已被摒棄，而在其他國家已發展較為成熟的“控權論”、“服務論”逐漸在我國行政法學界得到認同。

隨著政府職能的轉變，行政管理模式也發生了相應的變化，從在早期自由資本主義時期的以單方性、命令性和強制性為主要特征的“秩序行政”、“管制行政”，到今天的以滿足人民需要為中心的“服務行政”理念的提出，已經走過了一個多世紀的時間。經過一系列的理論實踐的發展與反思，當今服務行政的理念被越來越多的國家認同，其內涵也獲得極大的豐富。有人曾作出這樣的評價：“服務行政是人類行政模式的一種人性回歸，是一種真正意義上的公共行政。”當今行政法的價值取向更加強調行政的公共服務職能，弱化行政權力的管制職能，提倡行政管理方式方法的創新，日益廣泛地采用一些非強制性的行政管理行為方式，服務行政法在此基礎上不斷發展更新。

公共服務理論由法國波爾多學派的代表人物萊昂·狄驥提出，主要是從公務的實質意義著眼，指行政主體直接以滿足公共利益為目的的一切活動，包括交通、教育、衛生、國防等。即某種公共利益的私人活動不能達到，或不宜由私人進行時，便使其成為一種公務，由國家來加以實施。而且行政機關的一切活動必然符合公共利益，但只有直接以滿足公共利益為目的的活動才是公務。服務行政是相對于秩序行政而言的一種全新的行政類型，強調政府及其它公共行政主體必須為公民提供各種公共服務，例如公共事業、社會救濟、文教事業、社會保險等等。服務行政以謀求人民福利為目的，具有形成性質，一般情況下國家都以與公民平等的身份實施之，但也可以髙權行為實施服務行政，如運用強制手段迫使公民接受教育。

三、公共服務理論成為服務行政法基礎的合理性

當前建立完善服務行政法的新時期，行政主體積極行政意識和服務行政意識在行政法中在不斷確立，在社會快速發展的同時，行政主體必須以積極的態度對待行政法的使用，而不能像以前那樣被動的對待行政管理關系。行政主體無論是作出行政行為，還是調整社會關系，必須以服務公眾作為基本的行為取向。行政法必須“促進行政機關積極、服務與便民功能的發揮”。而服務論認為行政法的價值取向在于維持社會正義、增進社會福利，行政法的重心在于服務行政，政府應扮演“服務者”的角色，為人民和社會創造福祉，這恰恰反映了行政法當前的時代精神，可以給予其發展提供極大的支持。在服務論觀念指導下，行政主體考慮的是如何為人民服務，克服官僚作風，接受人民監督。服務論主張應把人民的概念放在行政法本質地位，公職人員或行政權行使者是人民派往國家機關的使者，是人民的公仆。它要求政府由過去的“管理者”向“服務”的角色轉變，將人民的利益和社會的福利作為行政活動的出發點和歸宿，其宗旨就是為人民提供最好的服務，為社會謀取最大的利益，服務論比較全面和客觀地反映了我國社會主義市場經濟條件下，建立服務行政法的新時期的迫切要求，從而具有充分的活力和鮮明的時代特色，可以勝任服務行政法理論基礎的角色。

四、服務行政法下政府行為的法制化

一是政府職能市場化。就是要處理好政府計劃與市場之間的關系，將市場競爭機制引入公營部門。政府經常因計劃而遇到麻煩，因此政府要把以市場為導向的思想應用到政府的管理中去，重新規范市場。

二是政府行為的法治化。政府行為要以法為據，實現法治化。政府決策的民主化。政府決策是行政管理中極為重要的一環。行政管理始終是圍繞著行政決策的制定、修改、實施而進行，決策的水平直接關系到國家行政管理實踐的成敗。政府決策的民主化是在傳統普選制度、政黨政治與利益集團政治基礎上實現政府行政日益公開化、提高政府公共政策對公民需求的回應性等。

三是政府決策民主化，增強政府決策的透明度，建立公眾參與決策的制度。賦予公眾在國家決策上的發言權，公眾按照法律賦予的民主權利，通過各種形式反映社會生活中的各種問題，提出各方面的建議、主張。

當前的政府職能轉變，作為一項行政法制度變革，需要經過調整的行政法給予有力保障，而行政法的調整則需要行政法學理論給予指導，并且這種行政法學理論應當是圍繞公共服務來展開的，故將公共服務理論作為行政法學理論基礎亦是行政法學界對國家政策轉變的一種回應。 總之，對于公共服務理論，中國的社會發展已產生相當迫切的需求，作為中國行政法學科理論基礎繼而生存和發展的條件已經具備。

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（作者單位：西北政法大學）