城市治理中街道制的存與廢探討

一、導言

伴隨著改革開放的不斷深入，社會主體日益多元化，社會結構日益分化和松散化，社會利益關系日益復雜化，社會事務不斷累積，社會矛盾不斷加劇。面對這種急劇的社會變革，政府機構不能與時俱進地回應社會訴求并跟進服務，組織管理不能高效規范地開放運作并吸納民智，規章制度不能及時變革并釋放社會活力，很多公務人員不作為或亂作為，整個社會呈現出控制有余發展不力、內耗太多張力不足、管制強化服務短缺、善后太多預前不夠等現象。

一些地方城市，開始把目光轉移到撤銷街道辦上。但是，這些問題的產生，既有經濟社會快速發展的慣性與體制機制改革的滯后性之間的矛盾所帶來的客觀原因，也有改革缺乏整體設計、政府職能轉變緩慢、制度變革跟不上以及大量政府不作為現象等主觀原因。顯然，這些問題不可能通過撤銷街道辦迎刃而解。本文通過對街道辦建制的產生發展的研述，結合街道制改革實踐，展開探討。

二、街道制的變革歷程

1.萌芽階段

建國后，受抗戰時期政權管理思想的影響，也是迫于當時的國際國內環境，在城市社會逐漸確立了一種以單位制組織為依托的高度集權化的管控方式。“單位”是中國社會民眾對自己所就業于其中的社會組織或機構的“統稱”，是城市社會組織的基本單元。單位不僅是城市社會秩序的基礎，而且是國家對社會進行直接行政管理的組織手段和基本環節，是當時中國政治、經濟和社會體制的基礎。恰恰在這個意義上，當時的社會被稱為“單位社會”。在這種社會體制下，單位是國家治理的載體，國家依照各類單位組織的行政層級和社會分工。

而當時的街居制是對單位制這種社會調控體系的重要補充。在那一時期是起著過渡性階段作用的。街居制主要針對的是那些沒有單位的人或者是離開（離退休或被開除）單位的人，具體而言主要是家庭婦女、社會閑散人員、兩勞（勞改、勞教）釋放人員以及離退休人員。實際工作中多是配合國家各職能單位設在街道的工商、市容、環衛、房管、糧管、稅務、公安派出所等部門的工作。

2.1954年到1978年，建立和發生變化的初始階段

1954年12月，全國人大常委會通過《城市街道辦事處組織條例》，“街居制”在名稱、性質、任務和機構設置上實現了全國統一，并且被正式納入國家法律，有了法律上的保證，成為城市基層管理的重要載體。1958年大躍進高潮時，街道辦紛紛合并，組建城市人民公社，改稱“城市人民公社”，職能擴展到經濟領域，人員激長。1966年“文革”開始后，城市人民公社又改稱“街道革命委員會”，大搞政治運動，街道辦的功能發生改變。實際上成為城市的基層政權組織。在這一階段里，與高度計劃經濟體制相適應的“單位制”在全國范圍內建立起來，意味著街道辦的功能發生弱化。

中國城市治理結構轉型與社會經濟體制的歷史及其變革進路緊密相關。還沒等到單位制組織實現對所有城市居民的吸納，1978年中國改革開放的序幕拉開。隨著改革的深化，當大批企業單位組織解體，眾多“單位人”被迫轉變為“社會人”時，以單位制為基礎的城市治理體制就不得不進行轉型。

3.1978年到1985年，恢復重建階段

1979年，《地方組織法》明文規定街道辦事處是派出機關，而非一級政府。1980年，全國人大重新頒布1954年的《城市街道辦事處組織條例》。在這些新的法律條文頒布實施的同時，全國各地逐步恢復城市街道辦的建制，并按照民政部的統一部署和城市管理的實際，實行簡政放權，街道辦恢復派出機關的性質。

改革開放以后，城市行政管理體制的改革也拉開了帷幕，集中體現在權力的下放和城市管理重心的下移。在街道層面，一方面，原來實行“條條”管理的很多部門將任務下放到街道，給街道增加了很多新的管理內容，如市場管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項目；另一方面，隨著“單位制”瀕于解體，原來附著在“單位”身上的政治、社會、教育、保障等功能迅速剝離，回歸給政府和社會，大量的工作被沉淀回落到街道。街道辦事處逐漸承擔起城市管理、社會管理、社區服務、社區建設、精神文明等更多的任務，遠遠突破了1954年《城市街道辦事處組織條例》的規定。

三、部分城市街道制改革實踐

1.強化“街道辦”模式及實踐

強化街道辦事處的“賦權”模式，即賦予街道辦事處具體的財權、人事自治權和行政審批權，或直接將街道辦事處由此前的政府派出機構升格為一級政府部門。在國家倡導減少行政層級、實現社會管理扁平化的背景下，增加政府組織的主張反響不大，而撤銷區政府、強化街道辦的主張更符合社會管理扁平化的目標，深圳倡導的就是這種改革模式。

深圳市為了明確劃分市、區、街道事權，轉變政府職能，創新政府管理機制，在2008年11月19日的經濟特區工作會議上提出，深圳計劃用五年時間，“逐步將區和街道全部變成政府派出機構，實行一級政府三級管理”的改革模式。

2.弱化“街道辦”模式及實踐

弱化街道辦事處的“削權”模式，即將街道辦事處的多種功能上收區政府或下沉社區，削弱或直接撤銷街道辦，安徽銅陵改革就采取了直接撤銷街道辦的模式。

2010年7月，銅陵市主城區銅官山區率全國之先，試點撤銷全區6個街道辦事處，將原49個社區合并為18個大社區，社區事務實行居民自我管理。目前，整個銅陵市已開始推行銅官山區的改革經驗，在全市全面撤銷街道辦。改革后，街道原有的經濟發展、城管執法等主體職能收歸區級職能部門，而社會管理、服務事務等職能全部下放到了社區。

四、結語

從歷史沿革來看，基于上世紀50年代時的公共管理需要，行政公署、區公所與街道辦事處相繼設立，這三類在一定行政區域內設立的政府派出機關，在政權建設和城市治理中曾發揮重要作用。隨著經濟體制改革的推進，區公所和行政公署在上世紀80年代末至90年代初，就已陸續退出了歷史舞臺，唯一保留的就是街道辦事處。

而街道辦是否撤銷并非關鍵，重點是要對現有社區重新整合，科學規劃，有序推進，按照一定的規模、一定的比例，實現資源的合理配置。撤銷街道，成立大社區，減少管理層級，加強基層力量和居民自治不能簡單地停留在機構上的加減撤并，而是要以一個系統工程統籌設計，尤其要著眼于政社分開、轉換政府治理理念與治理模式，放松社會管制，完善社會規制。強化街道辦職權的，理應加強對公權力的監督事項。綜上論述，無論街道辦的存或廢，能夠更有效率有質量的提供公共服務是唯一的衡量標準。當然，也應加強相關立法工作的規定。

參考文獻：

[1]原珂.《論撤銷街道辦事處的理由與可行性》，人民論壇，2012年第26期.

作者簡介：

崔沐涵，西北政法大學憲法與行政法專業研究生。

（作者單位：西北政法大學）