公益性水利工程建設管理存在問題的思考

□崔麗娜（沈丘縣水利局）

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公益性水利工程建設管理存在問題的思考

□崔麗娜（沈丘縣水利局）

摘要：公益性水利工程，由國家投資，地方實施并受益。然而實施過程中制約措施與監管措施在沒有完全發揮作用之時，使其變成了腐敗案件的敏感區和高發區，水利工程沒有發揮應有的效益，為國家投資造成了損失，工程受益區的群眾也是議論紛紛。作者作為一名工程建管的參與者，對此頗有思考，認真分析建設與管理工程中存在的問題和改進辦法，與讀者共襄。

關鍵詞：水利工程；建設管理；問題

1建設環境問題

從招標投標網上能檢索到，幾千來萬元的項目，少則劃分為十來個標段，多則劃分成幾十個標段，這種現象與工程建設管理的正常需要背道而馳，既增加了招標成本、投標成本和項目法人、參建企業的管理成本，也不利于質量、安全、進度、投資控制和合同管理。但是，標段劃分越來越多，單個標段的投資額越來越小的趨勢卻是有增無減。

可以說，在相當長的一段時間內，每個被劃分為小標段的后面，都存在一股無形的力量，這些項目參與的第三方，既不出現在參建單位的合同中，也不參與建設過程中的具體活動，但是卻實實在在的左影響著項目的建設管理活動。

綜合分析，出現這種情況并非偶然，這主要取決于公益性工程和其直接管理者（即項目法人）的社會屬性。一是公益性項目從立項、審批到實施，環節多，過程復雜，涉及到項目實施主體的上下左右，每一個過程都會與權力部門和職能單位相關聯，每個環節都有可能影響到項目的實施情況，綜合協調的結果將會影響到項目本身。二是公益性項目在實施時往往涉及到拆遷安置等政府行為，實施過程中涉及到與周邊社會環境的協調。項目法人雖然是項目實施的直接責任主體，但是本身并不具備解決上述問題的能力。三是項目的實施環境是開放的，以水利工程為例，受益對象是公眾，實施過程中有可能觸及到個人利益。由于補償標準的確定性和個人訴求的無限擴張，造成項目實施難度的不確定性，導致項目責任主體對各級政府和職能部門的依賴性增加，需要依靠黨委、政府和相關職能部門，這給一部分人不正常行使權力提供了條件。為了項目能夠順利實施，項目法人的被動妥協是非常無奈的。

2建設管理問題

目前國家在建設管理方面的規范性文件并不少，應當說制度設置基本完善，最基本的招標投標制、項目法人責任制和建設監理制已經實施多年，這些制度的設置對項目實施和工程的質量、安全、進度和投資控制起到了保障作用。但是，上述制度在實施過程中也遇到了不少實質性問題。比如招標投標制，招標投標法和國務院各部門規章都對招投標的范圍、方式，招標、投標、開標、評標和中標等程序及法律責任做了詳細規定，明確招標人“不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標”。但是，并沒有也不可能對標段的劃分做更具體的規定，導致依法必須招標的項目都進行了招標，但是招標的實質和目的發生了變化，招標投標變成了規避責任、程序合法化的一種手段。這是目前標段劃分過小、過濫的制度性缺陷。

由于標段劃分過小，造成施工管理成本與工程的造價不成比例，正常管理投入所需的利潤空間被擠壓，所招標項目對施工企業構不成誘惑力，負責任的施工企業往往不愿意參與競標，實際參與投標的大多是借用資質的個人，即使是已經中標的施工企業，也不能派駐滿足現場需要的管理和技術人員。再比如項目法人責任制，《河南省水利工程項目建設管理辦法》第十四條規定“項目法人是項目建設的責任主體，對項目建設的工程質量、工程進度、資金籌措等管理和生產安全負總責，并對項目主管部門負責”。項目實施過程中，項目法人對項目的管理受各種外界條件的制約，涉及到各方面的對外協調，其所承擔的責任與自身的權力極不相稱，這與公益性水利項目的社會屬性相關，項目本身處于開放的環境，用封閉條件下的管理模式和標準，去要求項目法人對項目的實施負總責是勉強的。

3建設資金問題

按照公益性項目建設管理的有關規定，應當“嚴格按照批準的工程建設內容、規模和標準使用資金，實行專款專用，嚴禁截留、擠占和挪用”。類似規定在目前實行的國庫集中支付工作中出現了問題。一是專項資金易發生被挪用現象，這種現象在以縣（市）為單位的財政管理中發生的機率更大。項目資金作為以縣（市）為單位的國庫資金的一部分，如果財政緊張，很難實行專款專用，極易被挪用。一旦發生截留、擠占或挪用現象，將會直接影響到建設項目的正常實施。二是項目法人對專項資金的管理是一片空白，根本不知道專項經費是不是已經被挪用，只有在辦理完正常的支付手續，資金不能如期撥付到有關單位后，才能得到反饋意見。三是一旦項目缺少經費，影響正常實施時，項目法人根本沒有辦法解決，但是按照現行規定，不能完成建設管理任務的責任卻是由項目法人來承擔。四是辦理工程價款支付的手續繁瑣，效率低下。按照目前的通用合同條款，監理人簽發支付證書后的28 d內，發包人若不能按時支付工程款，將賠付銀行利息及面臨其他索賠。如果發生資金被挪用情況，項目法人將會處于非常被動的地位。

4執法越位問題

隨著工程建設領域犯罪案件的增多，預防犯罪工作越來越顯得重要。紀檢、監察、檢察和項目所屬的上級主管部門及早介入，對預防職務犯罪，防止腐敗案件的發生至關重要。但是，預防犯罪和查處案件應當有質的區別，如果把正常的檢查作為案件辦理，影響了工程項目的正常實施，將有違初衷。2011年發生的涉水項目監督監察過程中，個別地方的監察部門直接發文停撥所有項目的工程款，造成工程的正常支付被停止，施工單位因資金緊張影響進度的情況令人痛心。更有甚者，個別執法監察人員干涉正常的工程進度款支付，直接通知相關人員按其意圖撥款，造成按正常程序履行的支付工作停滯，既影響了項目實施，也造成了一定的負面影響。

5結語

有效提高公益性水利工程的項目管理效率，充分發揮投資效益，是水利工程建設管理工作者必須面臨的課題，解決建設管理中難點、熱點問題，既是管理問題，也是社會問題。在建設管理方面，筆者以為應從五個方面入手：一是以項目為中心，圍繞項目的質量、安全、進度和投資目標，能夠有效控制開展工作。施工標段的劃分以便于施工管理為重點，合理控制標段規模，降低施工管理成本，保證參建企業的合法利益，使真正負責的施工企業能夠參與到項目建設中。通過招標擇優確定施工企業，將借用資質、掛靠企業等不正常行為排擠在項目以外。二是加強建設過程中的管理活動。對參與到項目的具體人員進行資質審查，做好有效監管，做好日常檢查和工作考核，發現問題及時處理，力爭做到事前防控。三是做好領導工作，爭取其對項目的重視和支持，通過合法手段解決項目管理中出現的問題，為項目實施營造好的外部環境，創造和利用好更多的正能量，遇到問題能夠得到更多的支持。四是借助行政措施和法律手段，處理建管工作中發現的違規問題。對個別出借企業資質、非法轉包、違法分包，給項目造成不良后果的，及時舉報主管部門，建議將該企業行為納入不良信譽檔案；嚴重違法的，交相關部門依法處理。五是探索創新建設管理模式，實行專業化管理。以區域或行業為單位，整合鄰近項目，綜合成立建設管理局，面向社會公開招聘專業管理人員，并對建設管理人員實行績效管理，分項考評，優勝劣汰。進行動態管理，以保持建設管理單位的活力。

（責任編輯：劉長垠韋詩佳）

中圖分類號：F426.9

文獻標識碼：B

文章編號：1673-8853（2016）05-0098-02

收稿日期：2016-2-25