法治視野下的群體性事件及其應對策略

呂凌宇

[摘 要]受經濟、政治和社會等多方面因素的影響，當前中國群體性事件頻發，給人民帶來了深重的災難，也給中國的現代化法治建設蒙上了陰影。為了推動中國的法治建設，從根本上解決群體性事件頻發的問題已經刻不容緩。由于群體性事件的發生是由多方面的復雜原因引起的，其解決自然也需要社會各種力量的共同努力，要深化政治體制改革，建設服務型政府，并加大法治宣傳和教育，提高全民法律意識。

[關鍵詞]群體性事件；社會矛盾；政府轉型；法治建設

[中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）06 — 0050 — 03

隨著社會的發展和經濟體制的轉型，中國目前面臨著一系列問題和挑戰，其中群體性事件頻發已然成為中國法治建設中的一大難題。據中國社會科學院發布的2014年《法治藍皮書》，2000年1月1日至2013年9月30日，因公民之間、社會組織之間的糾紛引起的群體性事件占多數，有476起，占54.6%，因公民等與政府或官員之間的矛盾引發的群體性事件有383起，占44.0%，這兩種主要為人民內部矛盾。〔1〕為了更好的建設法治社會，應當對群體性事件進行有效的治理和防控。本文將通過對群體性事件的全面認識，包括其特點及根源，深入分析其負面影響，從而提出有效的防治對策。

一、群體性事件的概況

（一）群體性事件的概念及其分類

研究群體性事件，首先厘清其概念。雖然我國有許多學者對群體性事件進行了深入研究，也形成了豐富的理論成果，但是到目前為止學界都沒有對群體性事件的概念達成共識。而公安部2008年頒布實施的《公安機關處置群體性事件規定》中對群體性事件有了明確的定義，“群體性事件是指社會矛盾經過一定時間的醞釀，在沒有得到行政機關有效治理的情況下，由特定或不特定人集合形成一定的群體，通過沒有法律依據或者法律依據不充分的規模性聚集或各種群體性行為，向行政機關或其他特定的機關部門表達利益訴求和主張，且對社會安全和穩定造成或可能造成重大影響的各種事件。”雖然不少學者對公安部的定義表示批判，但是這一定義是目前對群體性事件最為權威的界定。

在學術領域，學者們不僅對群體性事件的概念難以達成一致，對于群體性事件的分類也是莫衷一是，不同的學者有不同的分類標準。例如，于建嶸根據群體性事件參與者的身份特征，事件流程，造成影響等，將其分為涉及經濟利益的維權行為、涉及政治抗爭的社會泄憤行為、涉及文化激情的集體行為、由于社會治安事件引起的騷亂行為。〔2〕王賜江則認為，根據目標指向的不同，可以將群體性事件分為“基于利益表達的群體性事件”、“基于不滿宣泄的群體性事件”和“基于價值追求的群體性事件”。〔3〕根據表現形式的不同，可以分為溫和型群體性事件和對抗型群體性事件。

（二）群體性事件的特點

1.群體性

群體性事件是群體所實施的群體性行為，個別人或者少數人所實施的行為則不能成為群體性事件，因此群體性事件的首要特征應當是群體性。群體性一方面體現在參與人數較多，從近年來發生的群體性事件可以發現參與人數極具規模，而另一方面則體現在參與主體多樣，從工人、農民、到教師、白領，不僅包括直接利益相關者，還包括非直接利益相關者。

2.目的性

群體性事件不是平白無故發生的，其發生通常都是伴隨著一定的目的。有的事件是為了提出抗議、宣泄不滿，有的事件是為了表達一定的訴求，并希望得到有關部門的重視，還有的事件是為了“討個說法”等。不同的事件可能帶有不同的目的，其背后包含著不同群體的不同利益追求。了解群體性事件背后的目的，正確對待不同的利益追求，是正確處理群體性事件的關鍵所在。

3.組織性

群體性事件的重要特點之一就是組織性，能夠對社會產生重大影響的群體性事件都離不開有力的組織者。雖說“眾人拾柴火焰高”，但是如果沒有有力的組織者，眾多的參與者只是一盤散沙，不能掀起大風大浪，而正是有力的組織者將渺小的個體聚集起來形成一股強大的力量。正是基于組織性，群體性事件才會對社會產生重大的影響。

4.破壞性

群體性事件的起因往往是利益受到侵害的弱者為了維護自身利益而糾集在一起，其訴求具有一定的合理性。但是當眾多處境相同的弱者湊在一起時，有了底氣的弱者便成了“強者”，種種不滿一起宣泄出來就會形成了一種狂熱的群體情緒。在這種群體情緒的支配下，參與者失去了理智，失去了自我，忘記了依法維權的初衷，甚至身不由己做出過激的舉動，造成人員傷亡、財物損失和社會秩序混亂。

（三）群體性事件爆發的原因

任何事物或現象都是由一定的原因引起的，群體性事件的發生，看似偶然卻具有一定的必然性，經濟因素、政治因素、社會因素和文化因素等都可能導致群體性事件的發生，而群體性事件的發生也往往是多種誘因共同作用的結果，概括起來主要有以下幾點：

1.社會資源分配不均

從根本上說，群體性事件的發生是社會矛盾積累到一定階段的結果，當社會矛盾積累到一定階段，如果不能得到及時化解，群體性事件有可能僅僅通過情緒傳遞形成共振效應而突然爆發。〔4〕當前，我國社會正處于轉型期，社會資源分配不均，城鄉居民收入差距嚴重，貧富差距不斷拉大，處于社會底層的人們生活異常困難，社會矛盾不斷激化、沖突不斷，這是群體性事件頻發最為根本的原因。

2.政府部門作風不良

法治國家強調行政機關要依法行政，但是在我國政府機關尤其是地方政府作風不良，貪污腐敗和以權謀私的現象十分嚴重。許多政府機關以低廉的征地補償從民眾手中掠奪土地，并高價出賣給房地產開發商從中謀求暴利，這樣的舉動嚴重損害了人民群眾的切身利益，并對群眾的維權行為實行嚴重的打壓，逼的民眾走投無路，不得己而采取極端方式謀求合法利益的保護，于是引發群體性事件。

3.利益訴求渠道缺失

社會是在不斷發展的，而矛盾也是無時無處不在的，所以群眾對政府、對社會有不滿是不可避免的。有矛盾就需要解決，無論是否是從自己的切身利益出發，群眾的意見或者訴求都應該有相應的表達渠道，而現有的利益訴求渠道既不多，也沒有明顯的效果，一些政府部門甚至做出攔截訪民的惡行，嚴重阻礙民意訴求表達渠道的暢通。群眾對于這種境地強烈不滿，只好借助于群體性事件來表達自己的訴求。

4.群眾法治觀念淡薄

隨著社會經濟的飛速發展，群眾的自身素質明顯提高，權利意識也不斷增強。當自身權利受到侵害時，越來越多的人選擇通過多種渠道加以維護而不是忍氣吞聲。這本是一件好事，但是受“法不責眾”心理的支配，群體性事件的參與者只看到法律賦予自己的權利，卻忽略了法律對自己的約束，沒有做到權利與義務相統一。當自身合法權益受到侵害時，他們往往沒有采取合理的途徑來解決，而在這個過程中又侵害了更多人的合法權益。

二、群體性事件的負面影響

同世界上的一切事物都具有兩面性一樣，群體性事件也是一把雙刃劍。從好的方面來講，群體性事件的發生可以在一定程度上釋放群眾的負面情緒，使社會中的一些矛盾暴露出來，并促進問題的解決。但是，群體性事件所產生的負面影響也是相當嚴重的，如果不能妥善處理則會給國家和社會造成巨大的創傷：

（一）危害公共安全

群體性事件的參與者最初或許只是為了維護自己的合法權益，有時甚至只是為了討個說法，并非有預謀地組織并實施沖擊國家機關、破壞公共設施的行為。但是，當眾多群眾聚集在一起時會產生“人多勢眾”的心理，處于無所畏懼的狀態，而平時一些細微的不滿或怒氣在這種情況下都會被無限放大，而且通過一些人的煽風點火，這種負面情緒會在人群中迅速蔓延而形成一種群體情緒。在這種情緒的支配下，民眾會被沖動所吞噬而做出自己之前不敢做甚至不敢想的事情，最為普遍的就是通過暴力宣泄不滿、釋放情緒，如打砸搶燒和攻擊民眾等，這樣的行為對公共安全構成了嚴重的威脅或者造成了實際上的危害。群體性事件通常都會造成公共財物的破壞，還有一些甚至造成了嚴重的人員傷亡。更令人擔憂的是，暴力對抗已經成為群體性事件普遍存在的一個特征，還有愈演愈烈的趨勢，如果不加以控制則后果不堪設想。這是群體性事件最直接的影響，也是最嚴重的影響。

（二）破壞社會秩序

群體性事件的主要形式有集體散步、暴力沖擊國家機關、打砸搶燒公共財物、破壞公共交通設施和交通工具，以及大規模罷工停運等。在暴力沖擊國家機關的群體性事件中，被集體情緒沖昏頭腦的群眾攻擊政府工作人員，破壞辦公工具，嚴重影響國家機關的正常運轉，很大程度上擾亂了辦公秩序；在破壞公共交通設施和交通工具的群體性事件中，參與者往往都是在交通要地進行阻塞和破壞，嚴重擾亂交通秩序、造成交通系統的癱瘓；在大規模罷工、停運的群體性事件中，如出租車停運和工人罷工等嚴重破壞了正常的生產經營活動，給社會經濟造成了重大損失。群體性事件頻發對社會的生產、經營、交通和教育等許多方面都產生了強烈的沖擊，使整個社會處于混亂無序的狀態，在給人民的日常工作和生活帶來極大不便的同時，又嚴重阻礙社會的良好運行和健康發展，破壞社會的穩定。

（三）影響政治穩定

所謂“得民心者得天下”，古往今來從根本上影響國家興衰朝代更迭的就是是否順應民心，只有民心所向，國家才能長治久安。群體性事件承載的是底層民眾的訴求，傳達的是強權之下弱者的吶喊，消耗的是政府的公信力。當群體性事件的參與者采取體制外的極端形式表達其訴求時，原有的政治秩序就受到了沖擊，執政黨和行政職能部門的形象遭到破壞，原本能夠凝聚人心的政府公信力隨之削弱，重大政策的執行也會受到阻礙。久而久之人心的穩定就會被破壞，參與者的負面情緒會在更廣闊的范圍內擴大，并通過不同群體間的快速傳遞在整個社會蔓延。社會穩定最首要的是人心穩定，如果人心不穩定了，社會必然不會穩定，又何來的政治穩定。群體性事件的參與者不僅包括利益相關者，也包括利益不相關者，而利益不相關者之所以會參與其中就是出于對政府及其所代表的權力的不滿和質疑，而群體性事件反復發生則會造成更多人對公權力的不滿和質疑，這樣一來就會形成惡性循環，而整個社會也將會處于風雨飄搖之中。

三、群體性事件的應對策略

（一）完善相關法律制度

治理和防控群體性事件首先應當從法律層面入手，一些國家就是采用了這種做法并取得了明顯的成效，如英國議會針對群體性事件的發生制訂了《英國突發事件應對法》，為政府處置群體性事件提供了法律依據，而美國則加強了網絡立法，通過規范互聯網、疏導網絡輿情對群體性事件進行防控。這些國家的做法都取得了一定成效，其成功經驗值得中國借鑒。因此，我國應當完善群體性事件治理的相關法律法規，為群體性事件的防治提供法律上的依據，引導政府嚴格依照法律規定對群體性事件進行防控和治理。

防控和治理群體性事件不僅要加強相關立法，還要完善社會保障制度，因為群體性事件的頻發有著深刻的社會根源。目前我國比較突出的社會問題有醫療問題、住房問題、就業問題和教育問題，“看病難，看病貴”的現象比較普遍，房價的飛速上漲已經遠遠超出了許多民眾的承受能力，甚至許多人辛勤工作可終其一生都不能為自己添置一套房子，而我國的就業形勢也是一年比一年嚴峻。此外，當前外來務工人員在城市人口中占有很大的比例，但是受戶籍制度的影響，他們的子女卻無法跟隨父母在城市接受正規教育，只能常年與父母分離成為留守兒童，嚴重影響兒童的健康成長。只有完善社會保障制度，解決人民生活中最基本的問題，才能從根本上防控和治理群體性事件。

（二）加快政府職能轉變

我國當前群體性事件頻發，使政府的執政能力面臨著嚴峻的考驗，然而受傳統的行政管理論思維的影響，絕大多數相關部門依然習慣運用壓制型模式予以應對。壓制型治理模式，是指行政機關主要運用行政強制手段對群體性事件進行打擊處理。〔5〕然而這樣的治理模式并不能有效應對群體性事件的發生，只會進一步激化社會矛盾，加劇官民沖突，降低政府的公信力。群體性事件就像一個裝滿了負面情緒的氣球，政府的高壓政策會讓氣球里面的壓強越來越大而最終爆炸，正確的做法應當是將氣球中的不滿慢慢釋放出來。

因此，應當加快政府職能轉變，全面建設高效能的服務型政府。建設服務型的政府，就是要轉變行政模式，整頓貪污腐敗和官僚主義的不良作風；就是要時刻把人民群眾的利益放在第一位，想民之所想，急民之所急，真正做到全心全意為人民服務；就是要建立相應的問責機制，完善相應的問責程序，把責任落實到具體的部門和個人；就是要依法行政、在法律的框架內辦事，嚴格依照法律規定規范自己的行為；就是要做到政務公開，讓權力在陽光下運行，將權力關進制度的籠子里。

（三）擴大公眾參與力度

法治中國要求人民群眾在黨的領導下參與公共事務的管理，積極行使公民權利。擴大公眾參與就是要保障公眾的知情權，聽取公眾的意見，并讓公眾參與到決策中。首先要充分保障公眾的知情權，為此政府應當完善信息公開制度。對于法律規定政府應當及時公開的信息，政府有必要及時公開使公眾得以知曉，以便公眾對政府的工作有更加清楚更加理性的認識。而對于一些可能會影響群眾切身利益的信息更應當及時公開，比如對一些工程項目和建設規劃的審批，應當舉行聽證會，以充分保障群眾的知情權和決策權的行使。

其次要完善民意表達機制，充分保障聽取公眾的意見。古人云“防民之口，甚于防川”。要讓民眾充分表達自己的不滿和建議，并采取針對性的措施解決他們的問題，這樣他們就不會怨聲載道，從而實現國家的長治久安。出現群體性事件，說明該地區政府機關及人民代表沒有有效掌握群眾意見，更沒有代表他們表達意見，這才使他們走上街頭。為了從源頭上消解群體性事件，就要完善民意表達機制，保證訴求表達渠道暢通，應當建立人大代表和選民的固定聯系，充分發揮信訪部門的作用，及時傳達民眾訴求。

（四）加強法治宣傳教育

群體性事件的發生體現了群眾維權意識不斷加強，但法治觀念依舊淡薄。在群體性事件中，有一部分公民沒有政治主見，而是抱有從眾心理，容易受人蒙蔽；也有一部分公民很有政治主見，但采取了制度外的極端的方式來維護權利。從公民自身來講，正是因為法治觀念淡薄，欠缺法律素養，他們才會為了維護自身合法權益而采取不合法的方式，甚至侵犯更多人的合法權益。因此需要加強法治宣傳教育，提高人民的法律意識，在整個社會樹立起對法律的信仰。

加強法治宣傳教育不僅僅是政府的職責，更是整個社會的責任，需要政府和學校以及社會團體的通力合作。對此可以通過信息網絡和電視廣告以及分發宣傳頁等對社會主義法治理念進行宣傳，也可以通過文藝匯演的群眾更加容易接受的方式向社會公眾傳達依法治國的思想，促使公民認識到自己的權利和義務，并嚴格依照法律的規定行使權利、履行義務。通過廣泛的法治宣傳教育，人們的法律意識會不斷增強，越來越多的人會選擇以合法方式來維護自身權益，而不是通過暴力或者其他制度以外的極端方式，群體性事件的方式將會大大降低。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李林，田禾.中國法制發展報告（2014）〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2014.

〔2〕于建嶸.當前我國群體性事件的主要類選及其基本特征〔J〕.中國政法大學學報，2009，（06）.

〔3〕王賜江.群體性事件類型化及發展趨勢〔J〕.長江論壇，2010，（04）.

〔4〕陳晉勝.群體性事件社會成因分析〔J〕.山西大學學報（哲學社會科學版），2003，（10）.

〔5〕崔卓蘭，蔡立東.從壓制型行政模式到回應型行政模式〔J〕.法學研究，2002，（04）.

〔責任編輯：張平凡〕