我國行政責任制度建設的路徑探析

章菁雯

[摘 要]行政責任制度的建設對于約束行政人員行為，樹立行政責任意識，實現公共管理目標，建設服務型政府，保證政府的清正與廉潔具有重要的價值意義。然而目前我國行政責任制度建設存在立法缺位、監督機制不完善、行政人員實現行政責任面臨諸多困境等問題，亟需通過制度設計與道德約束進一步加以培育，以期我國行政責任制度的建設能夠以監督機制為抓手、以行政人員的自律為依托，力求自律與他律的有機結合，使行政責任制度在塑造責任型政府中發揮應有的作用，最終實現行政人員履行行政責任的倫理正當。

[關鍵詞]行政責任制度；監督；自律

[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）06 — 0039 — 02

行政責任制度是指行政主體在行使行政權力時應該承擔的行政、法律和道德責任的制度，實質是規范和監督行政機關及其公務員的行政行為和行政活動，規范和監督行政權力的正當合理行使，使行政權力的運用合乎特定的法律、政治和道德規范，服務于社會公共利益的需要。在我國行政責任制度包括四個方面的內容，即“憲政責任制”、“政黨責任制”、“有限目標管理責任制”、和“公仆責任制”。〔1〕當前我國行政責任制度建設存在一些問題，需要我們加以培育和完善，以期更好地約束行政人員行為，提高政府工作效率，促進我國勤政廉政建設，為構建責任型政府、法治政府奠定堅實基礎。

一、我國行政責任制度建設存在的問題

（一）行政責任制度立法缺位

目前我國設立行政責任制度的法律法規主要有：《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國國家賠償法》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政監察法》《國家公務員暫行條例》。〔2〕從這些法律法規中我們可以看出許多缺陷，一是行政責任承擔主體界定不清。對于行政責任是否應完全包括“行政主體及其公務員承擔的行政責任和行政相對人承擔的行政責任”表述得不是很明確。二是行政責任分類標準不統一。由于對行政責任的理解有廣義和狹義之分，可能會出現“同一種行政行為產生的后果是否應當承擔行政責任”的爭議，會導致一些行為逃避懲罰。三是行政責任設定不全面。現行行政責任的設定大多是基于行政違法行為，對于行政不當行為，法律則沒有設定相應的責任。然而在現實生活中由于行政不當行為引起的相對人權益受到侵害的事件屢見不鮮。四是行政責任追究不完善。由于我國行政部門職能不清、職權分散、“多頭行政”等問題導致行政責任追究困難。此外，行政責任追究的手段過于單一，現行法律多采用懲罰性和強制性追究方式，而對于補救性追究方式運用得不多，特別是行政損害賠償責任的規定不夠完善。加之行政責任追究力度不夠，沒有達到應有的問責效果，一些被問責官員“高調問責、低調復出”便是很好的例證。

（二）行政責任監督機制不完善

當前我國行政責任監督機制相當不完善，主要表現為內外部監督機制沒有完全發揮作用。在外部監督中，人大監督地位不高，沒有體現出最高權力機關的威信；人大代表沒有充分表達人民群眾的利益和訴求，監督作用沒有充分發揮。司法機關的監督缺乏獨立性，有時會受制于行政權力，往往重于事后監督，在事前監督、事中監督方面發揮的作用較小。此外，社會監督機制不完善。由于我國傳統封建文化長期占據主導地位，很多民眾政治參與感極其淡薄，普遍缺乏權力監督意識，沒有充分發揮社會監督作用。在內部監督中，起主導作用的主要是行政機關內部上級對下級的監督。然而，下級對上級的監督不足。一些下級受制于上級機關的權威，害怕打擊報復，不敢舉報上級機關的不法行為。一些人正是由于行使了對上級機關的監督權，而為此付出了沉重的代價。比如郭光允，原河北省石家莊市建設委員會工程處處長，因舉報處長李山林的腐敗行為，被開除黨籍、判處勞教兩年。此外，我國行政監察機關在建設廉潔政府中發揮的作用不夠大。由于我國行政監察機關為雙重領導體制，即監察部受國務院領導，地方行政監察機關受本級人民政府和上級行政監察機關的領導，這在一定程度上難以保證監督的獨立性，發揮的監督作用有限。特別引起關注的是，由于我國長期不注重道德監督對行政人員行為的調節作用，在行政監督體制中缺少專門的道德監督機構，一些行政人員出現“失范”現象，致使行政監督淪為行政人員的外在制約而不是發自內心的自我約束。相反，一些西方國家非常重視倫理監督的作用，已經成立了專門的道德監督機構，如美國政府倫理辦公室、加拿大政府道德咨詢辦公室等，這些做法可以給我國提供許多借鑒和思考。

（三）行政人員實現行政責任面臨的困境

我國行政人員“官本位”思想濃厚，存在一些官僚主義作風，在行使公權力時行政責任意識淡薄，往往面臨倫理困境，表現為權力沖突、角色沖突和利益沖突。權力沖突是指行政人員面臨的兩種或兩種以上權力之間的沖突，如服從上級與服務公眾之間的沖突、遵守法律與遵從上級要求之間的沖突等。角色沖突是指行政人員在行政組織中因扮演不同的角色而涉及的主客觀責任的沖突，比如行政人員既是上級又是下級、既是父母又是子女等。這些不同的角色賦予不同的義務往往會造成行政人員履職的沖突。利益沖突是指行政人員應履行的義務與其個人利益之間的沖突。誠然，行政人員在行使公權力時，要將滿足公共利益最大化作為價值追求，但不可避免也會追求私人利益最大化。公共利益與私人利益性質不同，屬于兩個不同領域，有時維護公共利益可能會損害私人利益，追求私人利益可能會損害公共利益，由此會出現“以權謀私”、“權錢交易”等腐敗行為。〔3〕

二、完善我國行政責任制度建設的路徑選擇

為進一步提高行政人員履職能力，加強道德修養，政府部門應從自身做起，完善行政責任制度，進一步明確自身職能定位，以制度的道德化約束自己的行為。

（一）明確行政責任制度建設的基本原則

政府部門應重視行政責任制度的設計和安排，以道德化的行政責任制度去影響行政人員行政責任意識的生成，約束行政人員的不當行為，因此在完善行政責任制度時應遵循如下原則：一是服務原則。當今政府管理模式越來越強調“服務行政”，越來越重視“人”的因素，越來越滿足公民的訴求，這就需要在行政責任制度建設中融入“服務原則”，逐漸樹立“人本主義”行政觀。二是公正原則。我國是社會主義國家，政府維護的是最廣大人民的根本利益，這就要求政府在進行社會管理時不應偏袒某一階層的利益，尤其是在當前我國貧富差距懸殊的背景下，政府更應該確保政策法規的公正合理，以促進社會良性運行。因此，在行政責任制度建設中要融入“公正原則”，以求行政管理能夠獲得更多的“制度公平”。三是效率原則。行政責任制度建設應遵循“效率原則”，為行政人員的工作提供更多可以考核量化的標準，以提高行政效率，減少行政成本，獲得更好的行政產出。

（二）完善相關法律法規

為了更好地落實行政責任制度，我國應制定一部專門的《行政責任法》，明確界定行政責任承擔主體、行政責任分類標準、行政責任設定、行政責任追究的方式、程序等方面，使行政人員的行政行為有法可依，并加大違法處罰力度，從根本上制約行政人員的不法行為。此外，應進一步完善《行政復議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》等相關法律法規，加強行政責任落實的可操作化程度，確保行政責任制度的落實。今后國家在制定和完善法律法規時應融入道德精神，重視行政倫理的作用，以道德化的視角激勵行政人員提高為人民服務的水平，以實現“公共利益最大化”為職業追求。

（三）健全權力運行監督機制

我國應進一步完善內外部監督機制，形成監督合力，讓監督真正發揮實效。目前，我們要特別重視社會監督作用的發揮。社會監督主要包括公眾監督和網絡監督。一是要加強公眾監督。一方面，政府部門要進一步推進政務公開，加強公眾對政府工作的認識，擴大知情權；完善信訪舉報制度，支持公眾通過信訪舉報制度對官員的瀆職行為提出申訴和控告，并制定相關法律保障舉報人的權益。另一方面，我國人民是國家的主人，行政人員的權力是人民群眾賦予的，促進行政責任制度的建設也是每個公民的責任。因此公眾應增強權利本位意識，提高自身素質，積極參與政治生活，為國家發展獻計獻策。二是要加強網絡監督。和傳統媒體監督相比，網絡監督具有時效性強、輻射面廣、透明高、威懾力大等優點，能夠在全社會形成一種懲惡揚善的輿論氛圍，在監督機制中發揮著越來越重要的作用。但我國網絡監督的發展尚處于初級階段，存在著許多問題：如法律缺失、政府引導不力、信息失真等。因此政府應積極引導、規范網絡監督，將其納入法律化、制度化軌道，充分發揮網絡對輿論的正確導向作用，確保監督有力。

此外，我國可借鑒西方國家，成立專門的行政倫理監督機構，充分發揮其獨立性、專業性和科學性，制定出更切實可行的職業道德標準，將行政行為納入倫理評價的范疇，突出價值取向。行政倫理監督機構可以時刻監督行政人員行為，糾正不當決策，對于提升行政人員的道德水平、贏得群眾好口碑、革新行政文化、塑造責任型政府具有積極的意義。

（四）行政人員要樹立行政責任意識，實現自律

行政責任制度的實現需要以行政人員的責任意識為基礎，如果行政人員缺乏職業道德和責任意識，那么行政責任制度無論如何也不能發揮它應有的作用。因此，一方面，行政人員要加強自身道德修養和訓練，提高“公正”、“仁愛”、“寬容”、“求實”、“節制”的責任意識，樹立廉政觀、勤政觀、培育高尚的行政人格，努力提高處理倫理沖突問題的技巧和能力。另一方面，行政人員要加強自律，自覺地把外在客觀要求轉化為內在的道德法則，把道德義務轉化為道德良心。然而，行政自律的形成不是一蹴而就的，它需要在實踐中加以培養，需要行政人員把追求行政自律當成人生目標，時時自重、自省、自警、自勵，自覺地按照內心的道德信仰調節支配自己的行為。

三、結語

行政責任制度是我國一項十分重要的管理制度，它的建設與完善，就是要通過使制度倫理化，以制度的形式確立一系列明確的行政責任規范，讓行政人員知道什么是應當做的和什么是不應當做的，使其有著正確的道德評價定位和價值取向。我們有理由相信，隨著我國行政責任制度的完善，行政人員的道德水平將得到進一步提升，公共行政必將彰顯倫理價值。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張康之，李傳軍.行政倫理學教程〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2012.

〔2〕徐全彬.我國行政責任的制度化研究〔D〕.福建：廈門大學，2009.

〔3〕盧智增.淺析公務員的行政責任倫理〔J〕.河北青年管理干部學院學報，2008，（03）：15-18.

〔責任編輯：張 港〕