無人機“立法”起飛難

楊正蓮

無人機“飛手”認證之爭，暴露了無人機亂象的冰山一角。

喧囂多年，無人機行業正試圖回歸秩序和理性，但復雜程度遠超想象。

6月6日，消費級無人機企業大疆創新發布消息稱，旗下慧飛無人機應用技術培訓中心（UTC）將聚焦于行業應用，提供飛手入門、行業進階和設備維護等方面的培訓，并發布了一套訓練認證體系，通過相關考試后，將獲得由中國航空運輸協會通用航空分會、中國成人教育協會聯合頒發的《無人駕駛航空器系統操作手合格證書》。

大疆的這一做法迅速引來質疑。有媒體援引中國民航局相關媒體的表述：針對近日個別訓練機構涉嫌非法向無人機駕駛員（俗稱“飛手”）頒證一事，民航局飛行標準司相關負責人提醒廣大無人機飛行愛好者：中國航空器擁有者及駕駛員協會（AOPA）是唯一受中國民用航空局委托實施“飛手”培訓合格證管理的機構。

無人機“駕校”此番爭奪“發證權”，暴露出了無人機“飛手”認證之爭，而其背后直指無人機的行業亂象。

“黑飛”泛濫，監管無序，無人機發展納入法治軌道已迫在眉睫。據悉，由國家空管委牽頭，工信部、公安部、農業部、民航局等部委正在制定的“無人駕駛航空器飛行管理辦法”，幾經修改，名稱也幾經變化，并已征求了多輪意見，目前仍在路上。

“飛手”認證之爭

“關于取證問題，官方網站上的公告說得很清楚了。”對于忽然冒出來的“競爭對手”，AOPA協會執行秘書長柯玉寶告訴《財經國家周刊》記者：“（民航）局里很重視，所以連夜在官網上發聲了。”

AOPA負責管理無人機駕駛員，在隔離空域中負責從訓練機構的審定到訓練機構的大綱、訓練手冊、考試、發證。截至2016年5月31日，全國已有102家民用無人機駕駛員訓練機構通過了審核，民用無人機駕駛員合格證總數為4986個。

“AOPA做了很多有利于行業發展的事，沒人愿意出頭的時候他們出來推動，等搞出點兒名堂了別的部門又眼紅。”無人機企業安爾康姆航空科技有限公司副總經理何力宏在接受《財經國家周刊》采訪時認為，此事某種程度上也說明AOPA的授權管理權威性并沒有得到全面的認可，“關于飛行人員資質的管理規定，也沒有像汽車駕照一樣被所有政府部門認可，法律效力也有爭議。”

大疆在6月7日公開回應稱：“中國航協通用航空分會和中國成人教育協會一起來給考試合格的慧飛學員發證，中國航協通用航空分會與AOPA一樣是中國民航局下屬行業協會。AOPA是唯一受中國民用航空局委托實施‘飛手培訓合格證管理的機構，這是沒有法律依據的。”

中國航協通用航空分會秘書長王霞表示，目前從國家層面還沒有正式出臺任何一部關于管理或規范無人機職業或專業的法律法規，這也是UTC協同兩家協會一起開展這項工作的目的，希望促進有關法律法規的修訂或出臺。

依據民用航空法，民航局負責對全國民用航空活動實施統一監督管理。同屬中國民航局下屬行業協會，AOPA已經取得民航局委托實施‘飛手培訓合格證管理，而大疆方面表示，中國航協通用航空分會“正在與民航局協調中”。

數百億蛋糕誘惑

“飛手”資質認證爭端背后，是無人機行業極具想象力的市場空間。互聯網研究機構艾瑞咨詢近日發布《2016年中國無人機行業研究報告》（下稱報告），稱我國小型民用無人機市場進入快速成長期，預計2025年，國內無人機市場總規模將達到750億元人民幣。

無人機正在成為“全能選手”，應用領域越來越多創造了一個充滿想象力的大市場。

對于普通消費者來說，無人機主要用于航拍;在行業應用方面，還可用于電力巡視、公安、救災、交通、農業植保等等領域，市場巨大。報告指出，預計2025年，航拍、農林、安防等將成為無人機應用的熱門領域。在750億元的市場規模中，航拍約為300億，農林植保約為200億，安防市場約為150億，電力巡檢約為50億。

廣證恒生高端裝備行業研究負責人姬浩稱，僅以農業為例，如果中國30%耕地面積使用無人機植保，需求量約為20萬架，整機市場容量405億元，每年服務市場規模約547億元，加起來是一個千億級別的市場。

無人機硬件市場規模的增加，勢必會帶動整個行業對駕駛員的需求，尤其是專業領域。根據《中國民用無人機市場分析及前景預測》，2020年我國無人機培訓市場的體量將達到15億元。

“飛手”資質認證的競爭，劍指培訓市場，而這不過是無人機市場之冰山一角。如何對于這個蓬勃興起的新興行業進行有效管理，遠比人員資質認證復雜更多，涉及到不同部委之間的競爭與合作。

“無人機到底歸誰管，政府部門內部也存在爭議。”何力宏告訴《財經國家周刊》記者。

在何力宏看來，政府不同部門，一方面是看著無人機市場很火都想進來分一杯羹，一方面是真正管理上很麻煩的地方又沒人愿意負責。這就導致行業管理明顯滯后，大量未經培訓也未申報飛行計劃的“黑飛”等危及公共安全的事件屢屢發生，甚至擾亂空中交通管制，危害空中交通安全、社會治安、國家安全等。

5月28日傍晚，因為航班起降空域有無人機在活動，成都雙流國際機場東跑道被迫停航關閉達1小時20分鐘，直接導致55個進出港航班延誤。

2009年以來，民航局陸續頒布了一系列文件，試圖對現有無人機的使用進行規范。但在業內人士看來，這些法規條文原則性指導多，在適航認證、可用空域、空管規則、責任和監管主體等方面缺少具體的操作細則，實施起來難有抓手，而且很多都是臨時性的管理規定。

“政策法規方面最大的欠缺，是空域管理政策的滯后和不透明。”何力宏告訴《財經國家周刊》記者，滯后是指針對無人機哪些需要報空域哪些不需要報空域，沒有及時制定切合實際的政策，仍然沿用有人機管理的邏輯，任何東西只要升空就要報飛行計劃申請空域;不透明是指用戶想報飛行計劃申請空域，但是申報無門，缺乏公開透明的信息告訴用戶應該到哪個地方哪個部門去申報，“這導致大部分用戶即使有心守法，但因為守法沒有可操作性，最后不得不違法。”

統一在“云”里飛

民航局試圖讓無人機監管邁向“云”時代，即通過基于信息技術和大數據分析的“云監管”，為空域安全和監管提供保障。

2015年12月29日，民航局飛行標準司發布《輕小無人機運行規定（試行）》，其中首次提出了“無人機云系統”的概念，用戶可以通過接入無人機云系統進行飛行計劃申報，由無人機云提供商提供專業的無人機飛行空管服務。

今年3月4日，無人機云系統U-Cloud正式獲得中國民用航空局飛行標準司的試運行批文，有效期兩年，成為首家獲得民航局批準的無人機云系統，運營主體是中國 AOPA。該系統覆蓋1500米以下所有直升機、無人機等飛行器的低空監測，無人機飛行時的所有動作變化，包括航跡、高度、速度、位置、航向等數據都會被系統所收納，然后系統會根據這些數據進行相關的預警、避讓工作以及安保工作相關應用的開發。無人機接入這個監管系統之后，無需自己申請飛行計劃。

“這個云端將會為民航、安全、公安、反恐等不同的國家職能部門預留出很多端口。所有的無人機有望實現實名制，用戶必須把數據上傳云端后，才能進入這套管理體系，才能在有條件的情況下飛行。如果不聯網云端，不進行實名登記，無人機的任何操作都將是違法行為了。”柯玉寶表示，監管只是其中很小的一部分，大部分是今后為無人機駕駛員還有運營人以及個人提供服務的，比如飛行計劃申報、氣象、航行期報等。

“云管理的方式確實比傳統空管方式更適合小型無人機。”何力宏告訴《財經國家周刊》記者，這些系統之間的競爭，比拼的將是空管資源支持度和對客戶的服務能力。

對于這些無人機云監管系統來說，如何爭取到空管資源支持、在更多區域推廣、更多品牌接入等，不僅需要構建一套能夠讓相關各方接受的運營模式，還得兼顧在商業化運作下政府如何進行安全認證。

由于相關法規不健全、空域資源使用申請不夠暢通、與空管系統對接技術門檻高、監管涉及部門多、系統研發成本回收困難等，無人機云監管系統的運作效果尚得觀察。目前而言，系統仍處于自愿接入階段，究竟能起到多大的監管作用，不得而知。

從法規入手，規范無人機行業已迫在眉睫。

國防部新聞發言人吳謙曾公開表示，對于無人駕駛航空器的監管工作，相關部門正在研究制定系列法規和標準。

北京航空航天大學航空法律和標準研究所所長、國家空管法規標準研究中心副主任劉浩介紹，無人機部際聯席工作機制已經建立，參與單位至少有23家，常設辦事機構設在國家空管委，將通過無人機部際聯席工作會議，明確各監管機構所應承擔的職責。

由國家空管委牽頭，工信部、公安部、農業部、民航局等部委正在制定的“無人駕駛航空器飛行管理辦法”，試圖從頂層規劃無人機系統的使用管理要求，未來將作為無人航空器管理的基本行動法規，該法規已幾經修改，名稱也幾經變化，并已征求了多輪意見，目前仍在路上。

“應盡快立法，更多參與國際法規的制定。”劉浩認為，規則的制定還需要合理引入社會團體，并加強利益相關方的互動交流。“關鍵問題在于，監管措施是否真正能夠讓我們的天空更加安全，同時也不致將創新扼殺在搖籃里。”