推進社會中國的建設

何蘊琪+王帥

中國在今天的社會保障，社會福利里面存在一個很大的問題，就是缺少社會公民身份概念。

岳經綸，湖南人，中山大學政治與公共事務管理學院副院長，教育部人文社會科學重點研究基地中山大學行政管理研究中心副主任，珠江學者特聘教授，廣東省社會政策研究會會長，中國社會保障G30論壇成員。日前在“羊城學堂·羊城學術菁英”論壇上主講《新世紀的中國社會保障：發展與前景》。

岳經綸教授長期從事社會保障、社會政策、勞工政策、教育政策、公共管理等領域的教學與研究工作。他提出了“建設社會主義福利社會”、“建構社會中國”、“地域公民身份和福利地區”、“社會保障制度建設既要重視經濟保障也要重視服務保障”等觀點，引起學界的廣泛關注。借《廣州思想界》欄目，《南風窗》記者對岳經綸教授進行了專訪。

中國社會救助體系須和國際接軌

《南風窗》：岳老師，我們了解到你在做關于中國特色現代社會福利制度框架設計研究，能否談談在這方面研究的主要問題？

岳經綸：現在研究重點在社會救助這一塊，想對目前的社會救助體制做一些思考，推進社會救助體系的創新。社會救助是貧困治理的基本手段。因此，研究社會救助，就要研究貧困問題。我國社會救助政策研究的一個問題，就是對貧困現象關注不夠。目前，城鎮低保方面有一個很大的問題，就是隨著低保標準的提升，拿到低保的人反而越來越少，比方說原來低保標準是350元的時候，有一1000人拿到，提到650元時反而只有七八百人拿到。這種情況有悖常理。。通常貧困線越高，掉到貧困線里的人越多。現在的制度則是反常的現象。還有一種反常情況，就是我們的低保人數的變化與經濟周期沒有多少關系，也就是說，不管經濟是好還是壞，從低保人數中得不到反映。此外，中國的救助政策和扶貧政策存在一個話語不統一的問題。在國際上，社會救助就是針對貧困問題的;在中國，救助是救助，扶貧是扶貧，兩者是分開的。扶貧是指貧困地區的開發，現在所講的精準扶貧并不是社會救助，而是我們的扶貧辦通過精準扶貧的方式，把貧困對象找出來，消除農村的貧困人口。我們的社會救助主要是指低保。

《南風窗》：這種話語不統一會產生什么問題呢？

岳經綸：會產生誤解。城市的低保問題似乎沒有被看作貧困問題，低保問題只是低收入問題，沒有和貧困問題結合起來，很容易被忽略。貧困縣、貧困村是一個區域，針對它們的扶貧政策，嚴格上講叫落后地區開發政策，但我們用了扶貧這個概念。社會救助政策在全世界范圍來講就是扶貧政策，我們這兩個方面做了區分。社會救助政策要創新，就要弄清楚貧困問題、貧困群體。只有這樣，才能為社會救助政策找到一個準確的標的群體。然后在這個基礎上再來解決救助水平問題。在這方面，我們還有一個貧困線問題，現在我們主要講低保線，但低保線和國際通用的貧困線之間還存在很大的差異。

我們的低保標準低，一天不到一美元，國際標準是兩美元，這樣一來，我們的貧困人口就被低估了。目前，低保標準很低，只考慮到人的物理生存需要。可是，在實踐中，我們又有一個做法，就是在低保身份上附加各種社會福利。只要你是低保對象，就給你得到其他一些補貼。在貧困線上和國際接軌，有利于認識中國的社會發展水平。不能簡單的以貧困人口的多少來顯示我們的政績，應該把實際情況展現出來。為什么我們對貧困問題諱莫如深？其實也是一個面子問題，說多說少都不太好。貧困線的劃分也是這樣，定得比較高，政府承擔的財政責任就大，低了，人家會問：國家真的就這么窮嗎？

即使是發達國家，貧困率也在10%—15%之間。我們巧妙地用低保、低收入的概念，把貧困概念遮蔽了。一般研究社會保障的人，都很少把低保對象與貧困聯系起來。這是福利體系話語的一個問題。

《南風窗》：在社會服務（社會照顧）問題上，需要做哪些觀念的轉變？

岳經綸：長期以來我們社會保障主要是社會保險，如養老保險，醫療保險，這些社會保險項目主要解決工業化社會的問題，尤其勞動力市場中的一些風險。我們現在講“勞有所得”，其實，這個說法有問題。勞有所得是市場原則，政府要做的是讓勞動者不（能）勞而有所得，這是社會保障要做的工作。失業保險，養老保險都是為了讓勞動者在不能勞動的時候有收入。現在講的社會服務針對的主要現代社會、后工業社會的一些問題，不是勞動力市場的問題。這些問題，學術界叫做新的社會風險，主要就是人口老齡化帶來的養老服務、老人照顧的問題，家庭結構的變化帶來的家庭照顧、兒童照顧的問題，以及與此相關的工作與生活，工作與家庭的沖突的問題。

現在我們在大力發展社會服務，廣州則在大力發展家庭綜合服務中心。這是好的一面。但這個發展里面也存在一些問題。我們也在反思社會工作與社會服務的發展。家綜的模式是否合適？它提供的一些標準化的服務是否有針對性？不考慮每個街道的情況，都做基本的養老服務，青少年服務，家庭服務，這些是不是好的選擇？通過家綜平臺來做服務，這樣的路徑是不是對的？投入產出的績效又是怎樣？現在花了很多錢，但很多人說家綜沒有什么實際意義，社工也不滿，待遇低，每天忙于寫文案，文字工作多，沒有太多的時間走到社區里去。

底線公平，底線就是公民身份

《南風窗》：相對于家庭綜合服務中心，還有哪些社會服務的可能？

岳經綸：應該說，社區有什么需要，有什么服務不足，就可以成立相應的服務機構，不需要一個標準化的社工機構在那里運作。老人社區就應該有老人服務機構來做老齡服務，年輕中產社區就需要多做家庭服務，提供兒童照顧。只有這樣，服務提供才能精準。但是現在卻千篇一律。政府在購買服務的時候，不一定只限于購買社工機構的服務，有些草根機構正在做的服務也可以購買，比如說關心腦癱兒童、自閉癥兒童的組織，這些組織很需要服務購買，需要政府支持。

現在購買服務主要是民政部門按照自己的政策職能來做的。有一些社會服務是小眾需要的，但在現在的模式里統統忽略了，現在提供的很多服務是過剩的，沒有真實的需求。

比如現在的家庭綜合服務中心都在做青少年服務。可是，去哪里找青少年呢？在現在的教育體系下，青少年哪有時間去找社工，時間都用在學習上了。社工真正能發揮作用可能體現在功課補習上，可是這類服務需求，社工專業服務幫不上什么忙。

我們現在的社工服務購買，其實質是先把機構買下來，機構再用勞務派遣的模式對待社工。但其實一些民間組織在沒有政府幫助時，服務已經做的不錯了，政府只需要再提供一點點資金就能做的更好了。相比之下，現在的方式成本很高，效率很低。

當前一線城市這么多的流動人口，需要在社區層面為他們提供一些服務，如職業培訓。學英語，學社交技巧。可以考慮開設一些這樣的課程，讓他們免費來學。現在的情況是，家教很流行，價格特別高，一般家庭很難承受。其實，可以提供一些低價格的或者不收費的服務給流動人口，特別是流動學童。

《南風窗》：您之前提到過一個概念就是推進“社會中國”的建設。在當下，如何理解和構建這個概念的設計？

岳經綸：在中國今天的社會保障、社會福利制度里面存在一個很大的問題，就是缺少社會公民身份概念。我們的社會保障制度、福利制度的設計都是基于城鄉戶籍身份、職業身份來設計的。城市戶口居民有一套社會福利制度設計，農村戶口居民有一套福利制度設計;在城市居民中，再根據職業身份，比如公務員、事業編、職工、農民工，進行細分，每一個職業都有自己的一套福利制度設計。這就導致了在社會保障領域里形成不了一套統一的體系，這也是為什么現在的老百姓對公務員的福利待遇非常不滿的原因。其實，在大部分國家和地區，公務員的薪酬福利待遇、養老金待遇都要比一般工人好，但沒有引發公眾對公務員的強烈不滿。可是，在中國，給公務員提高待遇都會引起民憤。因為我們的福利體制因人的身份不同而存在重大差別，給人強烈的不平等感覺。不是說有差別就是問題。問題是我們差別的存在基礎有問題。

西方福利國家也存在基于職業身份的福利差異，但這種差異是建立在平等的基礎上。這個平等的基礎就是公民身份、公民資格。把基于職業身份的不平等建立在平等的公民身份上有利于不平等被公眾接受。而我們只有職業身份、戶籍身份的差異，沒有一個平等公民身份基礎。長期以來，國家只做到了一個雇主的責任，為此給公務員、給事業單位員工提供了比較好的薪酬福利;但沒有意識到做作為整個社會的代理人的角色，沒有很好地履行作為代理人的責任，導致公眾對目前的局面很不滿。現在講底線公平，底線民生。但不要把底線民生變成最低水平的民生。這個底線不是別的，就是公民身份，公民資格。

在我國的國情下要建構起公民身份，推動社會中國的建設，需要強化省級政府和中央政府的社會政策責任。要通過建構公民身份，在這個基礎之上設計出社會保障制度，進而建構起社會中國。“社會中國”倡導建立一個在全國范圍內，跨越城鄉、區域，具有制度空間整合性的社會保障體系。“社會中國”背后的理念是建立全國統一的社會公民身份。