論鄉鎮財政職能與地位

王杰

【摘要】財政是一個歷史范疇，是隨著國家的產生而產生的鄉鎮財政作為我國財政體系中最基層的一級財政，它的產生和發展是與鄉鎮政權的建立和發展聯系在一起的。

【關鍵詞】鄉鎮財政；職能；地位

一、建立鄉鎮財政是鄉鎮財權有效提供農村社會公共需要的客觀要求。

財政歷來是國家財政，有一級政權就應有相應的一級財政，建立鄉鎮一級財政，是建立鄉鎮政權的前提條件和必要要求。

（一）建立鄉鎮財政是鄉鎮政權得以存在和發展的前提條件。鄉鎮政權提供農村社會公共需要以一定的物質基礎為條件和前提。財力保障是鄉鎮政權履行其職責的決定因素。從財力來源看，鄉鎮政權履行其職責所需財力取得只能來自上級政權和鄉鎮一級政權管轄范圍內的各經濟主體。但如果鄉鎮財政的財務完全由上級財政來給予保障是不可能的，也是不必要的。鄉鎮政權履行其職責所需要的財力大體上，應從本鄉鎮范圍內籌集。因為我國廣大農村地區已經有了為鄉鎮政權履行職責提供基本財力保障的基本能力。建立鄉鎮財政發展鄉鎮財政不僅對于調動鄉鎮政權當家理財的積極性具有重要意義，而且對于緩解一級財政困難，也具有十分重要的意義。這也是已經為鄉鎮財政建立以來的實踐所證明。

總之，從財務保障角度來看，一方面是鄉鎮財政履行期職責所需要的財務不可能由上級政權來提供，另一方面是我國農村在很大程度上已經具有了為鄉鎮財政有效滿足農村社會公共需要提供財力的基本能力。因此，建立鄉鎮一級財政就不僅是可能的，而且是必要的。

（二）從財政角度來看，建立鄉鎮一級政權，客觀上要求建立鄉鎮一級財政。如果鄉鎮財政只有財務而無財權，就談不上已經形成了一級完善的財政。財權在鄉鎮財政中具有重要意義。財權既表現為收入組織權，也表現為支出決定權。鄉鎮財政擁有基本財權，并在此基礎上使這種財權與其相應財力結合在一起，就形成了一級完整的財政，進而鄉鎮政權與鄉鎮財政之間就建立起了一種約束機制，即鄉鎮政權履行其職責不僅受到鄉鎮財政可支配財政收入的約束，而且鄉鎮政權必須對資金的使用效果承擔責任。因此，給予鄉鎮一級定財力的同時，賦予鄉鎮的相應的財權，這既是建立真正的鄉鎮一級財政的內在要求，更是建立和發展鄉鎮一級政權的客觀要求。

（三）建立鄉鎮財政，是強化財政職能，提高鄉鎮政權運行質量的客觀要求。如果不在鄉鎮建立一級真正的財政，財政的職能就不能得到有效行使，作用就不能得到充分發揮。目前，鄉鎮財政活動中出現的財力分散、管理失控，政府與農民分配關系呈現混亂狀態，就是財政職能被肢解的一個突出表現。如果不在鄉鎮建立一級真正的財政，不但不利于提高鄉鎮政權滿足農村社會公共需要的效率，而且還會刺激鄉鎮政權超出本級財務的可能來提供農村社會公共的需要，導致鄉鎮政府及各職能部門不將主要精力放在本應履行的職責和完成的任務上。如果不建立鄉鎮財政，國家通過財政手段滿足農村社會公共需要就缺少了必要的環節，就會增加滿足社會公共需要的成本和代價，降低社會公共需要滿足效果和效率。

二、鄉鎮財政在新時期農村政治、經濟和國家財政體系中的地位更為重要

（一）鄉鎮財政作為農村鄉鎮財力分配的職能部門，為鄉鎮一級政權履行政治、經濟和社會管理等職能提供著基本的財務保障。鄉鎮政權作為國家設在農村的一級基層政權組織，它在鞏固和加強自身政權建設，發展區域經濟，提供文教衛生和維護農村轄區社會治安等方面的社會公共需要上，無一不是以一定的財力作保證。特別是進行經濟建設更需要大量的資金投入。這些資金的來源，一部分是國家的財政撥款或銀行貸款，另一部分則需要鄉鎮政府自行籌集予以補充。這些資金的籌集、分配以及對使用情況進行的財務監督等工作，都需要由鄉鎮財政來完成，任何其他部門無權也不可能代行其職責的。反映了鄉鎮一級財政預算內資金用于鄉鎮政府發展農業及行政事業支出的基本情況。可以說，為了保證農村公益事業發展，特別是農村教育副業發展的需要，穩定鄉鎮的政治和社會環境。保證鄉鎮政權的正常運轉，鄉鎮財政已經發揮了重要作用，做出了重大貢獻。

（二）鄉鎮財政是促進農村經濟發展和實現農業現代化的重要力量。在貫徹國家對農村的各項方針政策，促進農村經濟發展和實現農業現代化的歷史進程中，鄉鎮財政肩負著重要的歷史使命。其主要作用體現在以下幾方面：

1、組織資金，增加對農業的投入。充分發揮國家財政資金的導向作用，帶動其他資金投入農業是增加農業投入的有力手段。在這方面鄉鎮財政是大有作為的。它可以根據本地區發展農業的需要，通過安排預算內、預算外資金，直接為發展農業做出貢獻。同時通過財政資金的導向作用，引導農民和其他方面增加對農業的投入。此外，國家財政支農資金的很大一部分是投放在鄉鎮及鄉鎮以下的，鄉鎮財政對這部分資金使用，要進行項目論證和跟蹤問效等工作，它所發揮的監督管理作用是縣級財政和其他主管部門無法替代的。

2、大力支持鄉鎮企業發展，用鄉鎮企業的積累反哺于農業。這是我國一些鄉鎮企業起步較早的地區支持農業發展的一種特殊方式。鄉鎮財政建立以來，每年用于支持鄉鎮企業發展的資金不僅數額大，而且增長速度快。據統計，僅1994、1995兩年中，全國鄉鎮財政安排在這方面的資金已分別達到了105.3億元和145億元，分別比上年增長35.5%和37.7%。這個統計數字表明了鄉鎮政府加恰恰發展農村經濟的迫切愿望和決心。這種用支持鄉鎮企業的形式反哺農業的做法，在沿海省份運用得比較成功。這些地區的鄉鎮，為了鞏固農業的基礎地位，保持工農業的同步發展，運用這些資金保護耕地和水資源等生產要素、購置農業機械、建立農業生產服務體系、增加務農人員的補貼等等，使糧棉油的產量得以保持較高增長水平，農業機械化程度大大提高，工農差別縮小。這種支農方式目前雖不具備普遍推廣的條件，但它代表著一種發展方向。

3、緊緊圍繞中央決定，積極扶持貧困農民脫貧致富。近年來，全國各地鄉鎮財政干部緊緊圍繞國家扶貧攻堅計劃，發揮財政部門聯系面廣、信息靈通的優勢，采取包村、包戶、包扶生產項目等辦法，通過支持生產資金，提供市場信息，幫助農民發展農副業生產和辦鄉鎮企業，積極為這些地方的農民脫貧致富服務，取得了顯著成績。