加強國家財政預算法律監督的路徑研究

朱殿驊

一、引言

從社會契約論來看，國家是為保護公民的基本權利、提供公共產品而存在的，公權力是國家履行公共管理職能的力量保證。財政權是國家為促進公民權利的實現，在民眾同意的前提下以確定的規則在全社會范圍籌集并合理管理、使用財政資金的權力[1]。隨著經濟的高速發展，國家的運轉需要通過以稅收為主的財政收入來維系，國家履行其管理和服務職能的情況要通過財政支出來考量，財政權已經成為國家公權力的最重要構成。在形式上，預算表現為“財”的運作過程，其本質實則隱含著政府征集、支配公共財政資源，并對財政支出的方向、結構、力度進行配置的決策和博弈過程，因此，政府預算活動的過程，實際上就是國家政治權力運行的過程[2]。財政資金本質上是全體公民為獲得公共產品和服務對個人財產的讓渡，國家實際上扮演著“代理人”的角色。由于“花別人的錢不心疼”這一人性特點以及權力天然擴張的規律存在，國家在行使財政權的時候存在著代理風險，需要委托人對其進行監督制約。預算是財政權的龍頭，是對財政資金收支的計劃，因此對預算的監督是對財政權監督的有效途徑。

二、我國財政預算法律監督制度的沿革

我國的財政預算法律監督制度幾乎是隨著新中國政權的建立而同時確立的。1949年制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》中第四十條規定“建立國家預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍，厲行精簡節約，逐步平衡引政收支，積累國家生產資金”，從憲法層面確立了國家實行財政預算制度。1951年政務院頒布的《預算決算暫行條例》明確了國家預算決算的組織體系和具體程序，標志著新中國的財政預決算制度正式建立。預算制度的建立為預算法律監督奠定了堅實基礎。1954年憲法第二十七條賦予了全國人大行使“審查和批準國家的預算和決算”的職權，第三十四條規定全國人大設立預算委員會，第五十八條規定地方各級人大“審查和批準地方的預算和決算”的職權，標志著預算法律監督制度的確立。1982年憲法第六十二條規定了人大行使“審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”的職權，第六十七條規定了人大常委會行使“在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案”的職權，明確了人大對預算調整的審批權。同時第九十一條規定了國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支以及對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支依法獨立行使審計監督權。1994年頒布的審計法第四條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告，將人大監督和審計監督有機地結合起來，豐富了財政預決算法律監督的內容。1995年生效實施的預算法和預算法實施條例對國家預算編制、審查、批準、執行、調整、決算等程序作出了具體制度規定，為中央和地方各級政府執行國家預算制度提供了法律遵循。1998年12月，九屆全國人大常委會第六次會議決定設立全國人大常委會預算工作委員會，作為對預算進行審查監督的工作機構。2006年頒布的監督法第三章對各級人大常委會“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”的職權作出了更為具體的規定。在預算法生效實施的近二十年后，伴隨著國民經濟的高速發展，國家預算法律制度中濃重的計劃經濟時期的“控制”色彩與新時期政府所扮演的“治理”角色不相符合。在這一背景下，歷經多次討論修改后，2014年新修訂的預算法正式頒布，著力加強人大對政府預算的審查監督。

三、我國財政預算法律監督制度存在的問題

人民代表大會是我國的代議機關，國家財政收入來自于人民交納的稅收，國家財政支出的最終目的在于保障公共財政支出的受益者——人民的公共財政福利最大化，因此人大自然是財政預算監督的主體。雖然憲法、監督法、預算法、審計法和相關實施條例已經對國家財政預算監督制度作出了較為完整的制度規定，但在執行效果上受到諸多因素的制約，導致人大對預算的監督流于形式，未能發揮代議機關應有的監督效果。

（一）人大對預算審查的時間較短，未能對預算編制的周期實現“全覆蓋”

開展預算審查是人大行使預算監督權的最直接途徑，對預算進行詳細、有效的預算審查是人大批準預算的前提。根據預算法的規定，我國縣以上各級人大的預算審查可以分為人大會議之前的初步審查階段和人大會議期間的預算審查階段。全國人民代表大會通常3月份召開，受到人大會期制度的限制，人大代表在會議期間對預算的審查監督作用極為有限。如在2016年的“兩會”上，財政部于3月5日提請十二屆全國人大四次會議審查《關于2015年中央和地方預算執行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》，在3月16日以2467票贊成、299票反對和90票棄權通過了《第十二屆全國人民代表大會第四次會議關于2015年中央和地方預算執行情況與2016年中央和地方預算的決議（草案）》。在整個會議期間，人大代表還要審議國民經濟和社會發展計劃、全國人大常委會和“一府兩院”的工作報告、各項立法草案等，真正用在審查預算草案上的時間遠遠不夠，只能是蜻蜓點水般地一掠而過。對于人大會議之前的初步審查階段，預算法第四十四條規定，“國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前，將中央預算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查”，省以下財政部門提交本級人大有關專門委員會或常委會進行初步審查的時間規定的是三十日前。雖然初步審查有效彌補了會議期間預算審查時間上的不足，但從預算編制的周期來看，初步審查只覆蓋了“二上二下”中的“二上”和“二下”階段，對占用時間更長的“一上”和“一下”階段缺乏有效覆蓋。

（二）預算編制過程的復雜性造成人大預算監督能力與其監督職責存在矛盾

以中央預算為例，其編制過程中涉及全國人大、全國人大常委會、國務院、財政部和中央部門等不同主體，根據預算法、預算法實施條例、國務院關于深化預算管理制度改革的決定和國務院關于實行中期財政規劃管理的意見等規定，各個主體的職責分工如表1所示[4]。以中央部門預算的“二上二下”過程為例，“一上”階段中央部門需要進行如下九項工作：（1）填報基礎信息數據庫；（2）填報規范津貼補貼經費測算相關數據；（3）對備選項目進行排序，擇優編報項目支出預算；（4）充分預計項目支出結轉資金；（5）報送項目支出定額標準建設情況；（6）確定績效評價試點內容；（7）編制新增資產配置預算；（8）填報部門職能和機構設置等材料；（9）配合專員辦預算監管工作。由此可以看出，預算的編制是一項由諸多微觀、具體的工作構成的復雜業務工作，這就要求從事預算編制的人員具備較高的專業素質，并較好地掌握相關政策規定和標準制度。而當預算草案提交人大常委會審查時，其表現為靜態的紙質預算文件，人大常委會的審查人員無法還原預算編制的具體過程，只能通過預算報表和編報說明對預算管中窺豹。而預算法第四十八條規定，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執行情況的報告重點審查下列內容：……（二）預算安排是否符合本法的規定；（三）預算安排是否貫徹國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否切實可行；（四）重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當……”雖然預算法賦予人大及其常委會的預算法律監督職責重大，但人大及其常委會的信息不對稱地位，加上常委會的人員編制限制，嚴重制約了其有效履行對預算進行法律監督的有效性。在人大代表的選舉過程中，雖然名額分配充分考慮了職業、民族、文化程度、性別、宗教信仰、黨派等因素，使其在政治上具有廣泛的代表性，但是這只能說明人大足以勝任其作為一個政治機構的使命，至于作為立法機構和經濟決策機構則需要高度的業務能力和相關的制度配套才能夠正常運行。因為立法和經濟決策不僅需要政治覺悟，而且更需要精通相關的專業知識和程序方面的操作技巧[5]。人大會議期間主要是對國務院所作的預算草案及中央預算執行情況的報告進行審議，而非對預算進行全面的審查，導致對預算的法律監督處于較低水平。

（三）人大綜合審批制的表決方式弱化了人大對預算的監督效果

我國人大表決預算草案采取的是綜合審批制，即所有的預算收支全部集中在一件預算審批提案中由人大代表投票通過。綜合審批制的優勢在于節約了審批環節的程序成本，但其缺點在于對于預算草案的整體審批結果無法充分反映預算的局部合理性。在綜合審批制下，即使預算草案局部存在較大的不合理情況，通常并不會對總體表決結果造成太大影響，因為一旦預算草案整體被否決的話，將對國民經濟的方方面面造成嚴重影響，這導致了人大代表一般情況下不會輕易行使預算否決權[6]。預算制度較為完善的國家多采用的是分項審批制。如美國國會完成第一次預算決議的審議時，即將預算支出決議分成若干部分，由按政府職能設立的撥款委員會的13個小組委員會分別進行審議，并按照眾議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議，參議院撥款小組委員會、撥款委員會及該院全體會議的程序進行審議[7]。采取分項審批制的最大優勢在于某個部分的分項預算被否決并不影響議會批準剩余部分的分項預算，提升了議會的預算審批效果，同時能夠對分項預算被否決的政府部門產生約束作用，促進其提升預算編制的質量。當前我國預算管理制度改革和部門預算編制工作在實踐中已經取得較大成效，一定程度上已經具備了實行分項審批制的客觀條件，在此背景下如果仍舊沿用綜合審批制的表決方式，將會嚴重弱化人大對預算的監督效果，“一定程度上的預算違規并不會導致預算被否決”這一信號會在一定程度上鼓勵預算違規行為，導致政府財政權的擴張。

四、加強國家財政預算法律監督的路徑

（一）優化配置人大預算審批權，進一步完善預算審批程序

預算經過人大批準后即具有了法律效力，成為政府部門安排財政財務收支的指南。長期以來，我們非常重視人大對預算執行的監督和對決算的審批，而忽視了人大對預算編制過程的監督。為了保證財政資源得到最有效的配置，對預算編制的全過程進行監督具有重要意義。在“二上二下”的預算編制過程中，“一上”和“一下”過程決定了政府預算的雛形，“二上”和“二下”過程只是對前面過程的修正和細化。為了實現人大監督對預算編制周期的“全覆蓋”，需要對人大預算審批權進行優化配置。筆者認為，在“一上”階段，國務院審定的中央預算草案應該同時報送全國人大常委會備案，從而改善人大在審批預算過程中的信息不對稱性。在“一下”階段，可以考慮將財政部根據國務院審定的中央預算草案確定分部門的預算分配方案提交人大常委會，由人大常委會財政經濟委員會提出審查意見，財政部根據人大常委會反饋的意見進行修改后提交人大常委會審批，從而使人大監督提前介入預算編制過程，為“二上”和“二下”過程中預算的編制提供法律基礎。在預算表決方式上，要結合部門預算的編制探索建立分項審批制，根據預算支出的性質將中央部門預算劃分為若干個具體類別，分別提交全國人大進行表決。在法規制度上，要明確預算被否決的法律后果和補救程序，切實增強預算的法律約束力。

（二）探索利用國家審計監督力量，強化人大預算監督能力

國家審計是獨立的專業經濟監督力量，財政審計是國家審計的永恒主題，而預算又是國家財政的“牛鼻子”，因此全國人大及其常委會可以探索通過利用國家審計這一專業經濟監督力量來強化自身的預算監督能力。近20年來，我國公共預算改革影響并帶動了中央預算執行審計理論與實務的發展，與此同時，中央預算執行審計也對公共預算改革起到了積極的推動作用。隨著經濟體制改革的不斷深化，公共預算的概念、內涵、管理體制等都隨之變化，預算執行審計也在與之相應發展變化，審計監督從關注預算執行向決算延伸拓展[8]。從預算管理的全過程來看，預算編制是預算管理中的首要環節，如果預算編制得不合理，即使再有效的預算執行也無法發揮出財政資金的應有效益。因此，要完善國家審計法律制度，豐富財政審計的內涵，從關注預算執行向關注“預算編制—預算執行—決算”這一預算管理的全過程拓展，實現審計監督對預算編制周期的“全覆蓋”。要加強對預算審計的理論研究，明確國家審計機關開展預算審計的責任、義務、權限、方法、組織模式、報告方式等內容，通過建立健全相關法規制度促進預算審計法治化。同時，還要研究人大如何運用預算審計結果，促進預算審計融入到人大的預算法律監督框架內，提升人大的預算法律監督能力，從而促進其有效履行立法機構和經濟決策機構的角色。

（三）加強對預算違法行為的責任追究

預算行為本質上是一種委托代理行為，這就決定了預算法律行為具備可問責性。一旦預算法律行為執行不當給社會公眾造成了不利影響，預算主體必須對其預算行為承擔相應的法律責任，同時政府對于社會公眾的投訴必須給予積極回應，使相關主體承擔相應的法律后果[9]。原先預算法中關于預算違法行為種類的規定過于抽象，且責任形式僅限于行政責任。實踐中，對于預算違法行為更多地依照《財政違法行為處罰處分條例》進行處理，處理依據的法律權威性不夠高，導致預算法問責功能弱化，使預算法成為“軟法”。新修訂的預算法除了細化了預算違法行為的種類規定外，新增了嚴重預算違法行為構成犯罪的應依法追究刑事責任的規定，強化了預算法的嚴肅性，使之成為預算活動的剛性約束。一分立法，九分落實，只有在執法過程中嚴格執行預算法中關于預算違法行為的問責規定，才能真正發揮法律的作用，形成良好的守法效應，避免法律成為一紙空文。在法律實踐中，要深入研究預算違法行為的問責機制，進一步明確由誰來問責，當出現集體決策導致的預算違法行為時如何處理對集體問責與對個人問責的關系等問題。

注釋：

[1][5]參見劉劍文：《民主視野下的財政法治》，北京大學出版社2006年版，第8、248頁。

[2]參見劉劍文：《由管到治：新〈預算法〉的理念躍遷與制度革新》，載《法商研究》2015年第1期。

[3]參見財政部預算司：《中央部門預算編制指南（2016年）》，中國財政經濟出版社2015年版，第13頁。

[4][6]參見劉劍文、熊偉：《預算審批制度改革與中國預算法的完善》，載《法學家》2001年第6期。

[7]參見趙早早：《中央預算執行審計與公共預算改革的關系研究》，載《審計研究》2015年第3期。

[8]參見蔣悟真：《我國預算法修訂的規范分析》，載《法學研究》2011年第2期。