彼得斯參與式國家理論依據解析

陳巖

摘 要：彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了參與式國家的政府模式，彼得斯認為參與式國家理論的依據有參與管理、基層官員、對話式民主和公有社會。通過對這四種理論依據的解析，可以更好的了解參與式國家理論的內涵，了解這些理論依據和理論本身之間的互動聯系，并進一步理解基于這種理論政府該如何構建。

關鍵詞：彼得斯；參與式國家；理論依據

彼得斯在1996年出版的《政府未來的治理模式》中提出了參與式國家的理論。參與式國家的理論與政府治理的其他許多理論一樣，是來自于私人部門的經驗。參與式國家理論的基本假設是傳統官僚制這種層級節制的、由上而下的管理形態限制了員工對其從事工作的參與。而大量的有能力、有才華的低級員工不能很好地發揮才能。私人部門的低級員工直接與顧客接觸，能掌握更多的信息，但是他們的這種才能卻被埋沒。對照政府部門，就是把決策范圍之外的政府組織的成員更進一步來說，包括更為廣泛的公眾群體。[1]市場式政府理論和解制型政府理論主要都是注重類似于私人部門的高級經理一樣的公共組織較高的管理階層，而參與式國家則更注重低層員工即政府下層的工作人員。由于公共組織和私人部門的不同，這種尋求廣泛參與的對象從政府部門的底層員工擴展到公民參與最后也涉及了協商治理的指向。關于參與式國家的理論依據，已經超越了管理，從民主理論到國家社會關系都有支持參與式國家的理論。

一、理論依據之一：參與管理

參與式國家的第一個理論依據是參與管理，參與管理仍然屬于管理的范圍內，也是從私人部門得到的經驗，彼得斯總結了參與管理的最基本的概念，是指員工對與其有關的工作，生活以及某些層級節制方面的組織決策的介入。從霍桑實驗開始，這種員工介入的模式已經成為公司部門的重要關注點。霍桑實驗之后，梅奧創立了企業員工是“社會人”的學術觀點，打破了從亞當·斯密開始都把人看做是“經濟人”的觀點。梅奧認為不能把人看成孤立的存在，人需要歸屬于某個群體，并受到集體的規則、情感的影響。人們追求的不只是物質上的滿足，還追求歸屬于群體，人們需要群體之間的友情、尊重、歸屬感等等。當時大多數的管理學家都認為，組織是理性的，個人應該改造自己來適應組織。但是，在阿吉里斯看來這是違背人性的，這種壓制人性的做法，最終必然會導致個人與組織的沖突，最終也會不利于組織的發展。利克特認為管理的領導方式有以下幾中，專權的命令式、溫和的命令式、協商式和參與式。前三種制度雖然在程度上有所差別，但是并沒有本質上的不同。只有第四種參與式的管理是真正超越前三種模式，是對人的價值的真正的重視。參與型管理方式其中一個重要的要求就是上級管理層的人員必須要支持下屬，將人的價值放在第一位。福萊特的觀點是我們只有在集體組織之中才能發現真正的人。福萊特的思想比起組織本身更關注個體的狀態，因此被認為試圖消除科層制中的組織與人關系樣態的各種沖突與危機。[2]與傳統的科層制相比，這些管理學家都將著眼點放在個體的作用上。

以上是在管理科學方面，關于人本主義的一些思潮。在公共行政部門，也有許多關于參與的介紹，比如戈雷別維斯基關于公共行政面臨的主要問題的介紹，認為公共組織中的政府部門不能夠很好地滿足公眾的需求。斯蒂爾曼也主張在不損害人性的情況下進行更廣泛更開放的治理。工作范圍的擴大和組織參與的進一步發展就是授權，授權的概念在全面質量管理中得到很好地體現。全面質量管理是借鑒與私人部門的管理方式，并在公共部門得到了很好地實踐。全面質量管理就是要在組織內部創造一種鼓勵參與的氣氛，讓基層員工能很好地為產品和服務負責，增加員工的主人翁意識。授權對公共部門的公務員具有很強的吸引力，保障了公共服務的一致性，提供了讓公共部門的內部成員齊心協力的平臺。

二、理論依據之二：基層官員

參與式國家理論的第二個理論依據是基層官員。基層官員是公共組織中有效運作的核心。基層官員和參與管理中所指的基層員工是不同的。參與管理所指的基層員工應該是沒有掌握權力的普通員工，在公共部門的話也就是基層公務員。而基層官員已經享有了權力，通過開發基層官員的潛能，可以提高公共部門的績效。政府和公眾之間的關系看似關聯不多，但卻是在日常生活中逐漸地滲透。現實情況當中，公眾與基層官員的積極接觸，卻不能產生他們對政府的良好印象。即使每一個個體成員對公眾而言都是近乎完美的個人，但整個公共官僚體制卻是弊端叢生。基層官員具有一定的自主權和決定一些事務的權力，因此即使在沒有被授權的情況下，也會為顧客服務，他們愿意讓顧客參與其中，并且不斷使其機關更加的非官僚化以便顧客能夠更好地參與其中。這里所提到的授權和參與管理中所說的授權是一致的，即私人部門組織內的員工，特別是白領階層，若能得到授權就會產生積極的效果。相對于改革者來說，基層官員缺乏改革的熱情，他們集中于手頭上的工作。但是，基層官員尋求變革的企圖卻也是十分明顯的，因為，在實際的活動當中，他們的參與往往被認為缺乏合法性，或者被懷疑其權威的正當性。問題在于，他們的職責和被授予的權限是不匹配的，往往存在著職責過多，但是權限卻很少的情況。還存在著另外一種將參與和基層官員連接在一起的方法，即把參與看成一種克服違規問題的方法。任何公共部門和私人部門都存在著這樣一種基本的規則，即希望成員能夠對類似的問題做出大致相同的反應，保持客觀和理性。但是在現實當中，往往不容易達成這個要求。組織內部的參與可以在一定程度上幫助完成上述的要求。

三、理論依據之三：對話式民主

對話式民主是參與式國家的第三個理論依據。上述兩個理論依據都是在說明改善政府部門自身的管理。而對話式民主這個理論依據將走出政府部門內部的范圍，將視野放置在整個國家和社會的關系當中。參與式政府最簡單的形式就是公民投票。這種方式已經在實踐中得到大量的運用，州政府和地方政府都采用了這種方法。但是這種方法仍然存在于政治家所劃定的范圍之內。20世紀60年代以后，世界范圍的公民參與運動不斷高漲，“強勢民主”、“公民治理”的要求和呼聲與日俱增。這主要是因為一方面科技的不斷進步，讓公民具有掌握信息的可能性，確保他們獲得政府管理和政府績效的信息。另外一方面，隨著“市場失靈”和“政府失靈”人們開始在政府和市場之間尋求第三條道路。[3]公民參與的基本觀點認為，官僚體制內的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，如果把公民排除出決策的范圍之外，那么很有可能會得到錯誤的結論。從20世紀80年代，新公共管理、新公共服務和善治理論三個理論都對公民參與給予了很高的重視。在新公共管理中，公民參與更多的是為政府制定的公共政策和企業所提供的公營產品而服務。新公共服務認為新公共管理當中政府的整體環境仍然處于比較封閉的狀態，公民參與其中的路徑仍然受到限制，新公共服務試圖擴展公民參與的渠道。治理理念的核心就是公民參與，治理需要公民積極地參與，形成和政府之間共同合作的公共事務治理模式。

對話式民主是由德國的哈貝馬斯以交往行為理論和交往倫理學為理論基石，提出的以對話、協商的方式達到民主的基本理念和實現途徑，從而構建起了對話式民主的理論框架。對話式民主有許多不同的翻譯，例如“話語式民主”、“協商式民主”、“商議式民主”。彼得斯也總結了許多與對話式民主類似的表達，比如“協同式民主”、“強勢民主”等概念。這些概念都滲透著一種參與式的民主。這種強調參與的民主，指的就是希望通過一種對話、協商、溝通的方式，以此在多利益主體間達成相對共識的程序和方式，這也是對話式民主的核心點所在。[4]這種參與式的民主暗示了代議制民主制度在傳達公眾對政策期望上并不完整。盡管來說，公民參與在實踐當中確實得到了一些批評，比如影響政府決策效率的問題，或者說是否真正堅持了公民參與的真正內涵，而不是被一些利益集團所左右，以及公眾參與的規則制定的是否能夠完整，又或者是能否在中央政府發揮和在地方政府同等的作用等等。但是，公民參與仍然得到了大眾的認可和廣泛地實踐。

四、理論依據之四：公有社會

參與式國家的第四部分理論依據是公有社會。彼得斯在解釋公有社會的理論時引用了科文的觀點，及公有社會否認官僚體制在提供公共服務方面的核心地位，取而代之的是尋求合作方式和利用個人參與來強化政府效能。顏佳華等對協商治理、協同治理、協作治理和合作治理等相似的概念進行了辨析，筆者認為彼得斯在這里所說的公有社會更符合協同治理的概念。協商、協作和協同治理都帶有很強的“參與”的意味，而合作治理雖然有一定的“參與”的成分，但是合作治理更強調多元主體的平等性。[5]協同治理是一種典型的集體行為，關于其行為特征主要表現在三個方面：一是公私部門之間、公共部門內部以及私部門之間的有效合作；二是制度生成的過程主要遵循協商與共識的原則，且不受制于等級關系的限制；三是在制度規范的基礎上持續互動。[6] 協同治理的概念雖然不像合作治理理論那么強調合作主體之間的平等性，但是也滲透著治理主體之間的平等性的要求。公有社會的理論和協同治理理論的不同點在于公有社會仍將政府想象為協同的“中心”。并且彼得斯個人也是這樣認知的，從他論述第三部門發展的重要性時就可以看出，政府的改革之道在于運用它的力量去創造更多的第三部門。這一點，恐怕和市場式政府是不同，市場式政府的理念秉承著市場的效率，那么第三部門如果有發展需要的話，會自然而然地發展。公有社會相關的理論，彼得斯并沒有進行非常明確的解釋，只是簡單對比了政治左派和右派對公有社會理論的不同認知。政治右派認為公有社會的發展有利于改善混合經濟福利國家所帶來的個人和集體進取心降低的現狀。剩余的篇幅都用來說明公有社會對發展第三部門的重視。彼得斯認為公共行政人員很少進行第三部門和政府關系之間的研究，甚至在美國，政府把這些部門看作是競爭對手。但是一些學者還是進行了系統的研究，例如薩利蒙等。

五、小結

通過以上的參與式國家的理論依據分析，彼得斯認為應該改變傳統官僚制層級節制的結構，轉而建立一種扁平的組織結構。關于參與式國家中公共利益的實現也是我們需要研究的重點。參與式國家的倡導者認為，公共利益可以通過鼓勵員工、顧客和公民對政策和管理決策進行最大限度的參與來實現。這種參與包含了四種機制。第一種是組織外部參與者即公民，組織內部參與者即公務員如果對服務或者是制度不滿，可以進行申訴；第二種參與路徑是給低級官員授權，增加他們獨立決策的能力；第三種參與的方式是公眾可以通過對話的方式參與公共政策的制定；第四種參與方式是除了官員和技術等政府的工作人員，公民可以直接參與到服務提供的過程中，這一點在公民社會理論依據中有所體現，政治右派認為混合經濟福利國家削弱了個人和集體的積極性。有效的參與可以讓他們重拾積極性，并且讓政府減輕提供公共服務的負擔。

參考文獻：

[1][2][6][美]B·蓋伊·彼得斯著，吳愛明等譯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[3][美]托馬斯著，孫柏瑛譯.公共決策中的公民參與[M].北京：中國人民大學出版社，2014.

[4]陳紅，王宏波，陳建兵.論哈貝馬斯的對話式民主及其對黨內基層民主建設的啟示[J].學術探索，2011（05）.

[5]顏佳華，呂煒.協商治理、協作治理、協同治理與合作治理概念及其關系辨析[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2015（02）.