基于資源環境統籌下的“多規合一”試點建設
—以河南省獲嘉縣為例

李王鋒，毛磊，吳振福，季海波，許杰玉，張婷，趙曉飛（1.北京清控人居環境研究院生態環境研究中心，北京 10008；2. 北京清華同衡規劃設計研究院生態環境所，北京 100085；. 獲嘉縣人民政府，河南 獲嘉 45800 ）

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基于資源環境統籌下的“多規合一”試點建設
—以河南省獲嘉縣為例

李王鋒1，2*，毛磊1，2，吳振福3，季海波1，2，許杰玉1，2，張婷1，2，趙曉飛1，2
（1.北京清控人居環境研究院生態環境研究中心，北京 100083；2. 北京清華同衡規劃設計研究院生態環境所，北京 100085；3. 獲嘉縣人民政府，河南 獲嘉 453800 ）

摘 要“多規合一” 是一項從國家頂層設計推進的市縣規劃體制改革，河南省獲嘉縣作為全國28個“多規合一”試點城市之一，是欠發達平原農業區小城市的典型代表。本文深入分析了獲嘉縣多規并存的沖突與差異、資源環境與城市發展不協調的現實，同時在考慮生態環境空間約束與資源承載的前提下，突出生態環境的基本制約與保障作用，提出從底線控制、規模約束、環境保障三方面體現市縣多規融合，從規劃體系、標準數據、空間布局、信息平臺、管理機制五個方面實現多規融合，并給出了多規融合調整策略。

關鍵詞多規合一；資源環境；規劃協調；試點建設；獲嘉縣

*責任作者：李王鋒（1978—），男，高級工程師，碩士，北京清控人居環境研究院副院長，主要研究方向為生態環境規劃、規劃環境影響評價、水系統和能源規劃設計等，E-mail: lwf@bjenv.com。

引言

“多規合一”是國家推進市縣規劃體制改革的切入點。2003年10月，國家發展和改革委員會正式啟動規劃體制改革試點，將國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃三個規劃落實到一個共同的空間規劃平臺［1］。但“三規合一”并沒有將環境承載力與生態環境保護要求作為規劃基礎性約束因素，且技術規范和基礎數據不統一。為更加突出生態環境的基本制約與保障作用［2］，2014年，中央經濟會議明確要求加快規劃體制改革，健全空間規劃體系，積極推進市縣“多規合一”。同年12月，國家發展和改革委員會、國土資源部、環境保護部、住房與城鄉建設部四部委聯合印發了《關于開展“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃〔2014〕1971號），提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。這套“四規合一”方案相比于2003年國家發展和改革委員會啟動的6個規劃體制改革試點，更加突出生態環境的制約與保障作用，被稱為生態文明下的“多規合一”2.0版本。2.0版本提出在同一時限、標準、方法體系下，促進各部門在環境保護方面探討、協商，突出生態環境的基礎制約與保障作用，建立用地規?？刂凭€、生態控制線，開展生產、生活空間的分區管制和生態空間的用途管制，統籌空間資源，促進發展的高質量和可持續性［3-5］。在此背景下，獲嘉縣作為河南省唯一試點縣入選全國28個試點之一。獲嘉縣作為欠發達平原農業區小城市的典型代表，深入剖析平原農業區城鄉發展現狀和規劃協調問題，因地制宜提出空間布局優化、規劃體制改革、經濟社會及資源環境協調發展策略，為平原地區農產品主產區“多規合一”工作的開展提供有益示范，并為全國范圍內進一步開展相關工作提供有力支撐。

1　獲嘉縣開展“多規合一”的意義與現狀問題

1.1獲嘉縣開展“多規合一”的意義與典型

獲嘉縣作為欠發達平原農業區小城市的典型代表，在河南省及我國中部地區均具有典型性和代表性。全縣總面積473km2，在28個“多規合一”試點城市中最小。獲嘉縣承擔著糧食生產的重要任務，新鄉市下分的耕地保有量控制指標為333.5km2，占獲嘉國土面積的71%，致使耕地保護和產業發展空間擴張的突出矛盾在獲嘉縣集中體現。其次，獲嘉縣經濟總量小，經濟產業轉型發展需求強烈。近幾年雖然二產增長迅速，已形成以縣城產業集聚區和亢村、樓村專業園區為基礎的工業發展格局，但工業基礎相對薄弱，尚處在初級發展階段。再次，獲嘉縣是河南省新農村建設試點縣，以新型農村社區建設為載體，吸引農民集中居住，社區建設有效改善了農村居住環境，全縣219個行政村規劃為29個社區，目前已經啟動19個，但縣內新農村建設資金缺乏，導致全縣城鄉統籌發展動力不足。同時，獲嘉縣環境質量現狀不容樂觀，境內共產主義渠的水質在進入獲嘉縣境內時已經屬劣V類，氨氮濃度還在逐年上升，在共產主義渠出境斷面由于獲嘉縣沿岸污染物的排入，各類污染物的濃度都有不同程度的上升，經濟產業的發展和生態環境保護是獲嘉縣無法回避的問題。

因此，獲嘉縣作為“多規合一”試點，進一步梳理本縣國民經濟、土地利用、城鄉建設、環境保護等多方面規劃，深入本縣實際，發掘自身發展動力，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系，有助于實現國土空間科學開發利用，破解耕地保護與產業發展的核心矛盾；同時有助于完善城市總體規劃，優化城鄉空間布局，統籌城市功能區、產業功能區和農業農村建設，推進新型城鎮化和新農村建設協調發展。

通過“多規合一”摸清獲嘉縣承載力基礎，利用已有產業基礎，在承載力范圍內從優化產業結構入手，不斷提升工業質量和效率，科學發展，以保障獲嘉縣工業化、新型城鎮化和農業現代化的順利進行，實現國土空間集約、高效、可持續利用。

1.2獲嘉縣現狀突出問題

1.2.1多規并存的沖突與差異

城市現有規劃體系基于不同規劃法理和不同事權部門而建立，主要類型有發改部門編制的國民經濟發展規劃，住建部門編制的城市總體規劃，國土部門編制的土地利用規劃，環保部門編制的環境保護規劃等，主要體現在基礎數據、實施年限、空間布局、發展規模、技術標準、表達精度等各個方面。獲嘉縣目前現有規劃的不協調主要體現在規劃體系的不統一、標準數據的不統一、空間布局的不統一、信息平臺的不統一以及管理機制的不統一五個方面。

（1）規劃體系的不統一。獲嘉縣城市總體規劃（2012—2020）（以下簡稱“總規”）、獲嘉縣土地利用總體規劃（2010—2020）（以下簡稱“土規”）、獲嘉縣（舊城區、城西新區、城南新區）控制性詳細規劃（2013—2020）（以下簡稱“詳規”）對中心城區的定義差別較大。用地邊界差異明顯，建設用地總量顯著不同，基準年不統一。指標體系方面，環境保護“十二五”側重于生態環境提升，國民經濟和社會發展則側重于社會經濟發展，各個鄉鎮總規的指標體系也不盡一致。

（2）標準數據的不統一。獲嘉縣土規與總規用地分類標準存在較大差異，交通用地方面，土規將水利交通計入城鄉建設用地，而總規將道路分別計入城鄉居民點建設用地、區域交通用地；綠地方面，土規將防護綠地、公園綠地算作林地，總規將防護綠地計入城市建設用地，兩者的統計差異是造成建設用地規模差異的重要原因。總規中城鄉用地屬性和土規中城鄉用地屬性中有若干用地對應大類混亂或者沒有對應，總規用地主要分為兩大類，土規用地主要分為三大類，如農村道路用地在土規中劃入農用地中，而在總規中劃為城鄉居民點建設用地。

（3）空間布局的不統一。獲嘉縣各鄉鎮的總體規劃用地布局突破土規劃定的城鄉建設用地擴展邊界較大。疊加分析土規允許建設用地和全縣規劃建設用地，其中土規允許建設用地面積占疊加總建設用地面積的63.7%，全縣規劃建設用地占疊加后總建設用地面積的62.5%。土規和城市規劃建設用地疊合部分占總建設用地面積的38.3%。由此可見，土規允許建設用地和全縣規劃建設用地位置上存在差異。與土規對比分析，照鏡鎮和西工區建設用地突破最大，占用基本農田面積7.84km2，占用一般耕地面積2.84km2。

（4）信息平臺的不統一。獲嘉縣在信息統一平臺的構建上還比較落后，基本上是各部門處理各部門業務，不能實現政務、監管、數據互通。各個規劃間缺少動態評估和維護，規劃審批各成一體，信息不暢，導致規劃實施沖突且管控不到位。

（5）管理機制的不統一?，F有規劃的主管部門、規劃類型、規劃特性等方面均不一致，現有部門規劃條塊分割，前期信息不對稱，導致規劃內容重疊，規劃結果存在矛盾。

1.2.2資源環境與發展的不協調

獲嘉縣國民經濟保持平穩增長，2014年獲嘉縣生產總值達到91.4億元，比“十一五”初期增長了2倍。1991—2014年，生產總值增長率經歷了波動增長、持續穩步增長等階段，進入“十一五”之后生產總值年均增速約為10%。基于2009年、2013年兩期的土地利用數據進行對比分析，發現四年間獲嘉縣城鄉用地邊界呈現大幅擴張趨勢。與2009年土地利用情況相比，2013年城鎮建設用地規模增長16%，農村居民點用地增長4%。但農村居民點用地仍然呈現出粗放利用的狀況。人均農村居民點用地增加為194.0km2，高于國家規定的農村居民點人均用地標準150m2。

但獲嘉縣的經濟發展、國土開發與環境質量改善呈負相關：根據環保局2011—2014年對縣域內主要水系共產主義渠入境斷面和出境斷面的監測數據（圖1）可以看出，共產主義渠的水質在進入獲嘉縣境內時已經屬劣V類，氨氮濃度還在逐年上升；在共產主義渠出境斷面由于獲嘉縣沿岸污染物的排入，各類污染物的濃度都有不同程度的上升。2014年共產主義渠獲嘉出境斷面COD年平均值為39.38mg/L，氨氮年平均值為6.59 mg/L，可以看出2014年共產主義渠獲嘉入境出境斷面不達標。

圖1　2011—2014年共產主義渠監測數據

2　“多規合一”的思路與發展戰略

2.1規劃思路

為解決多種規劃交叉、空間資源配置沖突、管控不到位的本質問題，在“多規合一”1.0版本的基礎上，考慮生態環境的空間約束與資源承載，突出生態環境的基本制約與保障作用?！岸嘁幒弦弧?.0版本從底線控制、規模約束、環境保障三個方面體現市縣多規融合，創建水、林、田、城和諧一體的城市發展格局?！岸嘁幒弦弧钡募夹g框架如圖2所示。

2.2底線控制：以空間約束為基，劃定城市發展底線

確立生態優先的規劃理念，劃定人與自然的關系，提升生態管制的規劃地位。明確各類規劃紅線，消除生態林地、基本農田因為城市開發建設而不斷被蠶食的可能，劃定生態控制紅線，落實耕地保護紅線，從規劃上強化生態空間保護紅線的基礎性約束性地位。

圖2　“多規合一”的技術框架

環保部發布的《生態保護紅線劃定技術指南》為生態空間保護紅線的劃定提供了技術支撐，提升了生態紅線的科學性、合理性和可操作性。生態紅線的劃定應基于區域生態資源的空間分布現狀、經濟社會發展和自然稟賦等的實際情況，統籌考慮生態功能重要性、生態敏感性/脆弱性以及人為約束等多重影響，明確生態保護目標與重點，確定生態保護重要區域，作為生態紅線劃定的基本空間要素。根據生態系統服務功能的重要性等級，確立生態紅線保護等級，實行差別化管理，有利于協調保護與開發之間的矛盾，強化保護力度。獲嘉作為農業大縣，耕地面積占國土面積的77.4%，承擔著國家糧食安全的重任，這一基本縣情決定了生態空間局促。最終確定獲嘉縣一級紅線管控區為河流渠系，南水北調引水渠，地下飲用水源一級保護區等，面積為3.01km2，占縣域國土面積的0.64%；二級紅線管控區為河流渠系防護廊道、林木保護區、地下飲用水源二級保護區、同盟山風景名勝區等，面積為25.62km2，占縣域國土面積的5.45%。

劃定基本農田實行永久保護是國家對基本農田保護工作提出的更新、更高要求。根據新一輪土地利用總體規劃確定的基本農田保護目標，科學劃定永久基本農田，全面提升基本農田保護水平，努力實現基本農田保護與建設并重、數量與質量并重、生產功能與生態功能并重。強化基本農田的保護力度，把耕地質量等級達到獲嘉縣平均水平以上的現有耕地和《基本農田保護條例》規定的其他應劃為和優先劃為但尚未劃入的耕地劃為基本農田進行永久保護。獲嘉縣耕地保護紅線面積為370.1km2，占縣域國土面積的78.1%，主要用于農業生產活動，嚴格禁止生產建設活動侵占基本農田。

2.3規模約束：以資源控制為尺，確定城市發展規模

以市縣資源承載能力為前提確定城市發展規模，嚴防城市無序增長。通過可利用水資源、適宜建設土地資源計算承載最大城市人口規模，為土地利用調整方式指明方向，做到以資源定規模。

以集約利用新鮮水資源，高效利用非常規水資源，有效保護地下水資源為原則，逐步實現地下采補平衡，同時結合水資源評價、引黃調蓄工程合理論證區域可利用水資源總量，通過可利用水資源總量確定未來城市發展規模。獲嘉縣可利用水資源為引黃水、南水北調水與地下水，規劃優先利用地表水，合理利用淺層地下水，保護中深層地下水，在確保獲嘉縣淺層地下水開發強度低于25%的前提下，近期和遠期可承載人口分別約為53萬人和55萬人。

土地資源承載力是綜合考慮地形地貌特征、自然生態條件和基本農田約束等因素，借助3S技術，對區域土地利用適宜性進行評估，在保障生態安全的前提下，識別市縣可利用土地資源總體規模和空間布局?；谕恋乩每傮w規劃，結合可利用土地資源實際情況，明確城市土地利用調整策略和方向。獲嘉縣適宜建設用地為116.3km2，占獲嘉縣總面積的24.7%，其中適宜建設用地的70%主要分布在鄉鎮和農村。土地利用調整的路徑應以建設用地增減掛鉤為原則，采用城鄉人地雙向調控模式，結合新農村社區和鄉鎮區建設逐步整合農村居民點，提高國土資源利用效率。

2.4環境保障：以環境質量為規，優化城市發展結構

以環境質量為核心目標，結合本地環境質量，合理確定市縣環境容量。利用多要素耦合的流域水環境模型系統，針對陸地、水體、水文和多指標污染物特征，確定主要水污染物排放限值。基于“一個大氣”的環境容量核定理念，利用WRF-CAMx第三代空氣質量模型，分析細顆粒物達標情況下，主要大氣污染物排放限值。結合主要污染物排放約束，以環境質量改善為目標，推動產業轉型升級，優化城市發展結構，加強總量管控與環境準入，將環境質量目標作為調控城市產業規模和開發強度的重要參考，推動產業轉型升級和綠色發展。

從計算結果可以看出，獲嘉縣污染物排放總量超出區域水環境容量（表1），大氣主要污染物排放量符合減排控制目標和大氣環境容量（表2）。但經過近幾年的發展，在縣南部和照鏡鎮北部形成兩片化工產業園區，化工行業在促進區域經濟發展的同時，也存在一定的環境風險，且化工區內以及化工區周邊均有居民區，化工區的事故風險對周邊居民生命及財產也具有威脅。

表1　污染排放與水環境容量對比

表2　污染排放與大氣環境容量對比

對于產業快速發展市縣，應結合環境質量和環境容量研究結果，約束產業污染排放總量和強度，優化產業發展結構，制定產業結構調整負面清單（表3）。獲嘉縣重點對水泥、化工、石化等行業開展清潔生產審核。通過生產工藝的升級改造、產業鏈條的延伸、環保設施的完善與建設，從源頭減少廢物的產生。

嚴格園區環境準入，實行園區污染物排放總量控制。園區入園項目必須符合國家產業結構調整的要求（表4），采用清潔生產技術及先進的技術裝備，同時對特征化學污染物采取有效的治理措施，確保穩定達標排放。明確園區污染物的排放總量，將園區總量指標和項目總量指標作為入園項目環評審批的前置條件。

表3　產業結構調整負面清單

表4　排污企業環境準入控制要求

3　多規差異調整策略

3.1現狀與規劃沖突調整策略

對于現狀城鄉建設空間布局與土地利用總體規劃、城鄉總體規劃建設用地布局的差異，應在充分論證現狀空間發展合理性基礎上，做出調整判斷（圖3）。若現狀空間布局對生態紅線保護區、基本農田保護區有侵占，同時侵占面積較大，對區域糧食生產和生態安全構成威脅，應根據土地利用規劃的要求恢復原有用地性質；若未造成事實侵占或侵占面積較小，同時已有項目承載了推動區域社會經濟重要任務，應通過“多規合一”發展總體規劃協調用地布局。

3.2規劃間沖突調整策略

對規劃建設用地認定不同的差異，以尊重合法建設用地為原則，結合用地統一分類策略進行差異處理，確定用地布局；建設用地圖斑邊界的微小差異，在規劃編制過程中以土地利用規劃為基準，結合項目實際需要統一調整；對于土地利用規劃建設用地空間布局和城鄉總體規劃建設項目用地安排不同，國民經濟和社會發展規劃、其他規劃重大項目與建設用地布局所產生的差異，需以市縣資源環境承載能力分析結果為基礎，同時召集市縣相關部門討論研究，協調建設用地空間布局，合理調整圖斑差異，為市縣經濟發展、城市建設、產業升級預留彈性空間。規劃間差異調整策略如圖4所示。

圖4　規劃間差異調整策略

4　五項統一保障體系

“多規合一”2.0版本從統一規劃體系、統一標準數據、統一空間布局、統一信息平臺、統一管制機制五項統一保障體系出發，解決市縣經濟發展、生態環境保護、城市規劃、土地利用等核心問題。

（1）統一規劃體系。統籌考慮法律法規要求和相關規劃的特點，明確獲嘉縣“多規合一”工作的范圍，規劃期限、指標體系。以市縣資源稟賦為基礎，以區域環境質量有所改善并逐步良好為前提，統籌全縣經濟、政治、文化和社會的發展需求，從社會經濟發展、資源環境保護、資源利用效率、城市開發建設四個方面構建規劃指標體系。

（2）統一標準數據。根據土地利用和城市規劃相關用地標準，結合市縣實際情況，綜合考慮“多規合一”

的戰略統籌性和可實施性，將土地利用分類劃分為三大類：農用地、建設用地和其他土地，并協調國土和規劃用地分類進行小類劃分。利用市縣土地利用現狀數據疊加區域最新遙感影像作為工作底圖，整合土地利用規劃數據，拼合市縣總體規劃、重點片區控制性詳細規劃、各鄉鎮總體規劃、社區建設規劃用地方案，統一數據坐標系統，實現多規空間數據有效疊加，作為統一空間布局的基礎數據支撐。

（3）統一空間布局。充分落實底線思維，生態用地優先保障，基本農田嚴格保護，建設用地有序增長，優化土地利用布局，提高土地利用效率，劃定縣域“生態保護空間、農業生產空間和城鎮村建設空間”。生態保護空間主要用于生態保護、環境保育。農業生產空間：面積主要用于農業生產活動，包括永久基本農田紅線區、一般農地區。城鎮村建設空間是承載人口居住、從事工商業活動、產業發展、民生保障、重點項目布局的主要區域。

（4）統一信息平臺。建立信息聯動管理平臺，涵蓋社會經濟重大項目、土地資源、城鄉規劃建設、環境保護等空間等業務子系統。依托工作信息平臺和標準化數據庫，整合各業務子系統接口數據，基于發展總體規劃“一張藍圖”規劃成果，建立具有電子政務、綜合監管、共享互通等功能的綜合化信息服務。

（5）統一管理機制。建立支撐“多規合一”運行的管理機制。完善建設項目生成機制，結合信息聯動平臺，打造項目選址、環評、規劃、用地審批的一站式服務系統，實現各部門間無縫連接。完善規劃控制線管控機制，通過制定政府規章等形式規范和強化規劃的嚴肅性和延續性。完善“一張藍圖”和“一個平臺”的運行機制，統籌專項規劃編制審查模式，完善業務協同辦理的監督、考核和監管機制。

5　結論與展望

“多規合一”是從國家頂層設計角度推進的規劃體系改革，如何有效地將“多規合一”應用于實踐，未來需從如下兩個層面完善：首先從法律層面明確“多規合一”在我國規劃體系中的作用與地位，確立審批主體、審批流程、實施主體等，統一細化編制導則和細則。其次細化相關政策方案，如土地利用規劃編制與審批機制，生態環境離任審計等配套支撐政策。

“多規合一”2.0版本更是突出了生態環境的基本制約與保障作用，落實底線思維，統籌發展空間，優化規模結構。做到以空間約束為基，劃定城市發展底線；以資源控制為尺，確定城市發展規模；以環境質量為規，優化城市發展結構。從規劃體系、標準數據、空間布局、信息平臺、管理機制五個方面實現市縣的多規融合。

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The Pilot Project Construction of Multiple Planning Integration Based on Integrally-Planned Development of Resources and Environment: Taking Huojia County as an Example

LI Wangfeng1，2*， MAO Lei1，2， WU Zhenfu3， JI Haibo1，2， XU Jieyu1，2， ZHANG Ting1，2， ZHAO Xiaofei1，2
（1. Department of Ecology & Environment， Beijing Tsinghua Holdings Environment Settlements Institute， Beijing 100083；2. Department of Ecology & Environment， Beijing Tsinghua Tongheng Urban Planning and Design Institute， Beijing 100085；3. The People’s Government of Huojia County， Huojia County 453800 ）

Abstract:Multiple planning integration is planning system reform of cities and counties driving by national top design. As one of the 28 pilot cities， Huojia County is typical case of under-development and agricultural districts. The paper analyzed the main problems of the urban development and construction， including conflicts and differences among multiple-planning，discordance between resources-environment and urban development. At the same time， the paper highlighted the checks and security of ecological environment under space constraints and resources carrying. In the end ， the paper proposed reflecting multiple-planning coordination from bottom line control， scale constraint and environment guarantee and realizing multipleplanning coordination from spatial arrangement， information platform and management mechanism. Besides， the paper provided strategy adjustments of multiple-planning coordination.

Keywords:multiple planning integration； resources and environment； planning and coordination； pilot project for construction； Huojia County

中圖分類號：X321；TU982.2

文章編號：1674-6252（2016）03-0035-06

文獻標識碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.035

作者簡介：毛磊（1981—），男，工程師，碩士，北京清控人居環境研究院生態環境所副所長，主要研究方向為生態環境規劃、城市規劃、水系統規劃、資源能源利用規劃等。